国农村土地整治政策演进的基本特征和政治经济学逻辑.doc

我国农村土地整治政策演进的基本特征和政治经济学逻辑 　　农村土地综合整治作为全国土地整治规划的一个重要环节， 近年来得到了各级地方政府和农业、国土等实际工作部门的积极推进， 对促进现代农业发展、确保国家粮食安全和缓解工业化、城镇化发展供地矛盾起到了关键性作用。 现阶段，在“四化”同步发展战略导向下，亟需突出农村土地综合整治之于农村土地资源集约节约利用的功能和对新型农业经营体系构建的作用。 　　一、解释政策的两个基本维度：“空间的力量”与“时间的作用” 　　构建政策解释模式和政策解释维度是理解政策制定、实施以及政策评价、改进的基础和关键。 笔者认为，并不是复杂的政策解释框架才能更好地解释政策；恰恰与之相反，越是简单并为人熟知的政策解释框架越能为人们达成政策共识。 因此，理解政策的两个基本维度是，既重视“空间的力量”，即地理区位因素对政策过程的解释作用以及在此基础上制定、 实施的政策对经济社会发展的综合效应，又强调“时间的作用”，即时间流程中各种综合因素对理解政策的交互作用以及在此基础上厘清政策演进的阶段性特征、源流、规律以及阶段性政策的影响因素和动力机制等。 简言之，在空间维度上，地理区位或地理自然条件、社会发育程度、经济成长阶段以及社会公众意识在不同区域具有较强异质性，相应政策制定、实施以及呈现的政策效应各异，即便是在自然条件相同的两个地方所表现出的政策内涵和外延都具有差异性，这种情况突出地表现为一个地方（点）或一个地区（面）政策的“点面空间差异性”特征。 在时间维度上，随着经济社会、公众意识、政策水平以及战略要求进入一个新的阶段，如果对关联政策缺乏作长时段分析，特别是对关联政策演进的阶段性特征、影响因素、驱动机制以及变迁规律缺乏总体判断，所制定的政策可能会偏离经济社会发展的最优路径，这种情况可以视为政策演进的“线性时间阶段性”特征。 这样，时间和空间既应被看作政策解释的内生变量，也应视为政策过程的基本主题。 基于此，笔者构建了“点面空间差异性”与“线性时间阶段性”相结合的政策解释模型（如图 1）。【图1】　　　　调查研究发现，对于理解农村土地综合整治政策这一具体案例而言， 运用 “线性时间阶段性”与“点面空间差异性 ” 两个基本维度相结合的政策解释模型，具有很强的解释力。 在时间的维度上，农村土地综合整治政策具有明显的阶段性和政策实施稳定性特征。 政策演进的影响因素、驱动机制以及逻辑规律都贯穿于农村土地综合整治政策变迁的全过程。 在空间的维度上，农村土地综合整治对于不同地区、不同地方、不同土质、不同地貌，其总体方案及具体政策都是各异的，具有政策的针对性和操作的灵活性。 前者从长时段、过程性角度分析农村土地综合整治政策演进的逻辑理路和变迁规律；后者突出地理空间因素对农村土地综合整治政策过程的影响。 据对已有研究的梳理，主要侧重从宏观战略层面或不同地理单元入手，突出“点”、“面”空间地理因素。 因此，本文主要是从时间维度探讨农村土地综合整治政策演进的阶段性特征、驱动机制及逻辑规律。 　　二、我国农村土地整治政策演进的基本特征 　　改革开放以来， 特别是 20 世纪 90 年代以后，农村土地综合整治实践已成为“贯彻新《土地管理法》的关键举措、解决中国土地利用问题的必然选择、加强农业基础地位的‘绿箱政策’措施、促进农村经济发展的有效途径、实施土地利用总体规划和落实土地用途管制的重要手段”（鹿心社，2002）。农村土地综合整治的内涵外延、原则特征、基本类型、功能目标、技术手段、 配套政策等都在其关联政策的演进中完善与拓展。 总体上，我国农村土地综合整治实践历经三大阶段，即数量挖潜阶段、数质并重阶段、功能最大化阶段，与之配套政策在连续性、稳定性中表现出明显的阶段性差异。 　　1． 从“地方实践”到“顶层设计” 　　改革开放以来，我国开启的一系列成功改革都是从地方实践开始，最后通过总结提炼使之成为制定适用于全国性政策和制度的重要依据。 这条宝贵经验投射到农村土地综合整治中来， 毫不例外地也是从“地方实践” 开始。 我国农村土地综合整治始于长三角地区，通过“三个集中”①对农村土地的利用空间格局调整和优化，提高土地产能和利用效能。 这种整治方式逐渐向华北平原、东北地区、长江中游地区、西部大开发地区产生梯度扩散效应，各级地方政府结合区域性、地方性农村自然禀赋和经济社会发展水平纷纷加以借鉴，并随着工业化、城镇化与农业现代化的快速发展，创造性地提出了与农村土地利用“占补平衡”相协同的“城乡建设用地增减挂钩政策”，极大地推动了地方经济社会发展。 在地方实践不断深化的进程中，国家却要在面对不同经济社会发展阶段时及时制定不同战略目标，因此，国家开始对土地整治“地方性实践”进行理论总结和经验提升，制定符合国家发展战略目标的制度安排和政策设计。 实际上