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乡镇政府债务问题研究 内容提要：乡镇政府负债问题早在1999年就已经成为一种很普遍的现象，农业税的废除更加剧了这一问题的严重性。西南大旱，“工程性缺水”，水利设施投资不足，使乡镇债务再一次引起关注。本文即根据国家统计局网站及部分学术期刊，论文所提供的统计数据及参考资料，对乡镇政府债务问题的现状及其成因做出了分析，并给出了一定的政策建议，以试图解决这一问题，促进乡镇的稳健发展。 关键词： 乡镇政府 债务 西南大旱 税费改革 农业税废除 中国历朝历代都把水利建设作为富民兴国、巩固江山的头等大事，而在改革开放取得巨大经济成果的今天，西南大旱并最终酿成大害的根源值得深思。事实上，干旱在全国各地并不罕见，而每个遭遇干旱的地区，都会有这样一个共同特征——农村缺水、农业缺水。此次西南大旱，尽管大面积干旱，但98%的缺水都出现在农村，而且农村党缺水程度要远大于城市。云南的一位水利工作人员表示，“历史欠债太多，农村地区亟需投资兴建水利设施以及整治问题水库的地方比比皆是”，各种水利设施基本上都是20世纪五六十年代修建的，有的甚至修建于古代，新建工程很少，对老的设施也缺乏维护甚至肆意破坏，“全国所有农村的情况都差不多”。 昆明市在此次大旱中有惊无险就归功于基础水利设施的完备，“有灾并不一定有害”，防患于未然方是根本之道。但是，水利投资资金缺口巨大，许多工程不是空中楼阁就是落实不到位，暴露了政府工作的许多问题。例如，贵州正在兴建的“滋黔”一期骨干水利工程，从2000年立项起，建设资金缺口达11亿多。基层政府基金短缺，债务庞大，基础设施投资不足，大大降低了应对风险的能力。据统计，2009年全年，我国地方政府的负债总量已达500万亿多元，已经严重影响了基层政府的执政能力。乡镇政府的债务问题，亟待解决。下面就这一问题展开分析。 乡镇政府债务问题的现状 乡镇政府的债务，是由1994年税制改革之后才开始凸现的，在1999年已经成为普遍现象，2006年实行取消农业税更加剧了这一问题的严重性。 第一、据分析，现在我国乡政府的债务问题主要具有以下几个特点： 多元化的格局 根据对河南省丰庄镇、高寨村、飞王村、滑县、唐庄等43个村镇的调查结果显示，乡镇财政通过银行、 信用社、单位、个人和农村和所基金会五个渠道共借贷款项占乡镇债务总额的68%。其中50%是向金融机构的贷款，25.2%是向单位的借款，17.4%是向个人的借款，另外乡镇集体与单位或个人之间发生的应付未付款占乡镇债务总额的32%。 乡镇政府运作以来债务收入 据调查显示，因修建学校、修道路、计划生育、民政优抚等公益性支出负债占乡村债务总额的17.7%，因弥补干部工资等日常开支负债占债务总额的3.6%，兴办企业因破产导致的债务占乡镇政府债务总量的37.9%。 逾期债务大，利息负担沉重 在所有债务总额中，历史累计债务即逾期债务占债务总额的52.9%，其中逾期3年以上的债务占逾期债务总量的48.1%。逾期债务数额庞大，相应的，利息负担也极为沉重。 债务有增大的趋势 乡镇政府借款的用途主要有三个方面：一是农村基本建设支出，包括农村中小学建设和农村道路、水利等基础设施建设以及“政绩工程”、“形象工程”；二是补充乡镇政府的日常开支包括会议费、差旅费等；三是补充乡镇各部门经费的不足。这些借款和欠款，通过向农民收费逐年予以偿还。而农村税费改革后，乡镇财政收入减少，乡镇在维持乡镇政府运转的基本需要方面尚留有缺口，有可能导致新的债务出。可见，对于原本就负债的乡镇财政，农村税费改革更是“雪上加霜”。“工程性缺水”就是看着有水，但是用不上。西南是我国水资源最丰富的地区之一，而凉山又是四川水资源最丰富的地域之一。包括金沙江、雅砻江、大渡河在内的大小江河就有数十条。水资源丰富，但凉山在此次大旱中还是望水兴叹。如左图显示：左图数据是由湖北省统计局公布数据采用环比计算法取得。除去1999年的特殊情况（收入增长率达53.04%，支出增长率52.85%），县级财政收支的增长趋势呈明显的背离长台，财政收入下降，而支出较为稳定，波动不大。分税制改革加剧了基层政府收支不均的债务问题。 李昌平的《三农问题，路在何方》一文，以其所在地湖北监利县为例，论述了自税改后政府的债务问题，他指出该县1994年之前基本不欠债，且有80%的乡镇有介于，但自1996年开始，全县债务每年以2亿元的速度增长。2000年对四川生的100个乡镇政府抽样调查表明，有82各有明显的债务，负债率高达82%，有46%的乡镇政府高于100万，个别乡镇甚至用光了2015年的预算收入。（数据来自2004年3月3日《四川日报》“川鄂湘农村债务问题基础路调查”） 中央各级政府支出的自给能力系数 时间 中央 省本级 地市本级 县本级 1990 0.99 0.56 1.3