中国海洋管理体系的演进与发展.pdf

   中国的海洋管理   海洋管理是社会管理的一个重要领域和组成部分，对维护和拓展国家长远利益、 服务沿海地方加快发展、促进海洋资源环境的可持续利用具有重要作用。海洋管理是 一个动态的过程，其内涵和外延不断扩展①。海洋管理是以政府为主体的公共组织为保 证国家对其管辖海域的海域空间、资源和环境的控制、保护和利用，建立和维护正常 的海洋秩序，规范在这些海域内活动的所有个人和组织的行为，依据有关法律、法规 所进行的调查、研究、计划、组织、协调和控制等活动。海洋管理的目的是建立和维 持正常的海洋秩序，避免或减少海洋开发过程中各种矛盾和冲突，可持续利用海洋资 源和海洋环境。海洋管理的主体是国家有关行政机关，但公众对于海洋管理的有效参 与也发挥重要作用。 一、海洋管理体制 海洋管理体制是国家为了维护海洋权益、发展海洋经济、保护海洋环境和资源、 协调涉海部门之间关系而建立的管理组织结构和运行制度，是体现、实施海洋政策的 组织保障。体制决定国家海洋行政管理机构设置、职权划分及活动方式、方法②。海洋 管理体制应符合海洋事业的发展水平。科学、合理的海洋管理体制可以达到有效管理 海洋事务、促进海洋经济可持续发展的目的。中国当代海洋管理体制历经变革，目前 形成了以海洋、环保、渔政、海事、公安边防和海关为主的海洋综合管理加行业管理 的管理体制。 （一）中国的海洋管理体制 新中国成立以来，中国海洋行政管理体制经历了从行业性管理到海洋综合管理加 行业管理的变迁，大致可分为新中国成立之初至２０世纪８０年代、８０年代至今两个主 要阶段。 ① 李文睿：《当代海洋管理与中国海洋管理史研究》，《中国社会经济史研究》２００７年第４期，第９２页。 ② 鹿守本：《海洋管理通论》，北京：海洋出版社１９９７年版，第３４８页。 　　３０９ 　　　　　  １早期的海洋管理体制 新中国成立之初至２０世纪８０年代末，海洋管理以行业管理为主，按照海洋自然资 源的属性进行分部门管理，基本是陆地自然资源管理部门的职能向海洋的延伸。中央 和各级政府的渔业部门负责海洋渔业的管理，交通部门负责海洋交通安全的管理，石 油部门负责海上油气的开发管理，轻工业部负责海盐业的管理，旅游部门负责滨海旅 游的管理等。在这一历史时期，由于社会生产力水平低，海洋开发和利用的基础薄弱， 对海洋资源的开发利用规模比较小，海洋受到的开发压力不大。各涉海行业之间以及 行业内部的矛盾也不突出，涉海行业部门的主要职能是进行生产管理。 随着国家政治经济的发展，海洋权益和海洋资源问题越来越引起人们的重视，海 洋开发已超出了行业生产的局部问题，事关国家利益和经济发展大局。海洋事业的发 展需要建立相应的海洋综合管理机构。为加强对全国海洋工作的领导，国家海洋局于 １９６４年成立。国家海洋局成立后，迅速整合已有的资源和队伍，完善组织机构，于 １９６５年在青岛、宁波 （后移至上海）和广州设立国家海洋局北海分局、东海分局和南 海分局３个分局，并建造、改装海洋调查船和设备，开展海洋调查工作。 中国共产党十一届三中全会后，党和国家工作重心转移和改革开放的深入，为海 洋管理体制改革创造了条件。在１９８３年的体制改革中，形成了把基础性、公益性和协 调性工作统一管理的思想，明确国家海洋局为国务院直