水电建设直面三大问题.doc

水 目前，水电工程涉及的农村移民安置主要采取“淹什么，补什么”的“以土为本”的大农业移民安置方式，随着国务院第471号令《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的颁布实施，这种安置方式基本上得以完善。但即使为农村移民配置比淹没前多一倍的土地，他们也只能维持生计。审视发达国家的发展历史，社会的工业化和现代化必然伴随着大量农民脱离土地而成为城镇居民。 目前“以土为本”安置移民愈发困难，必须创新农村移民安置机制，探索少土或无土移民安置方式。 近年来，部分地区自主进行了多种少土或无土移民安置方式的探索。从土地价值功能被替代的角度，可将这些安置方式归纳为3种模式：二三产业安置模式，就业功能、直接经济效益功能替代；长期补偿模式，直接经济效益功能、生活保障功能替代；养老保障安置模式，生活保障功能、直接经济效益功能替代。 少土或无土安置方式均有其适用条件，安置规划中应注意如下问题： 1. 二三产业安置模式 二三产业安置模式首先考虑替代土地的就业功能，其先决条件是：（1）移民自身有不依赖土地的生存技能，可以脱离土地获得生产、生活资料；（2）需进行二三产业安置容量分析，确认当地有转移劳动力的就业机会和就业容量。二三产业安置模式在安置时保证了移民的就业，从而也解决了移民的经济收入问题，可有效替代土地的就业功能、直接经济效益功能，但不能替代土地的生活保障功能。这种安置模式通常一次性地将补偿补助费用支付给移民或移民集体，安置初期生活水平会有较大提高，但如果政府不将该种模式安置的农村移民转变为城镇户籍，随着时间的推移，这部分无地农民中的一部分可能在激烈的竞争中失去工作，成为既不能享受城镇居民基本保障，又不能享受原有土地生活保障的“无业农民”。因此，现行政策环境中移民的基本保障是这种安置模式难以解决的问题，应予以重视。 2. 长期补偿模式 长期补偿模式重点替代土地的直接经济效益功能，在时间相对较长的补偿期内，也可替代土地的基本保障功能。长期补偿安置模式，因电站建设移民失去了原有全部或部分耕地、园地等土地资源，并且在比较长的时间内，不需从事原来的劳动即可获得一份长期稳定的补偿收入。这种安置模式可以有效替代土地的直接经济效益功能、生活保障功能，但不能替代土地的就业功能。采用该种模式安置移民人数较多时，如果当地非农就业机会 少，不劳而获会使部分移民容易产生懒惰、依赖的陋习，难以融入当地社会，进而可能影响当地社会的稳定。因此，采用这种安置模式，需要重点解决移民的就业问题。 3. 养老保障模式 水电工程中，只对符合年龄条件的老年人采用这种安置模式。这种安置模式可有效替代土地的生活保障功能和直接经济效益功能，可实现“老有所养”，大部分老年移民采用该安置方式安置后，生活水平均有较大提高。虽然这种安置模式不能替代土地的就业功能，但老年人就业能力和愿望不强，不会形成社会问题，风险不大。 根据相关研究成果，无论采用何种安置模式，库区人力资源开发均是农村移民劳动力转移最重要的基本条件和最有效的措施，如果缺乏基本的教育和技术培训，缺乏信息和获取信息的能力，大多数移民很难找到非农就业的机会，更谈不上找到适合个人发展的机会。非“以土为本”安置模式应在前期安置和后期扶持中，系统地规划人力资源开发，根据库区特点，确定移民教育培训的重点、建立科学的培训体系、采取教育培训保障措施，突出库区优势产业，推进库区信息化建设，方便移民接收和使用信息。 各种非“以土为本”安置模式，大都缺乏现行政策的充分支持。移民安置模式的探索需要制度创新、政策改革的配合。例如现行的户籍制度在很大程度上限制了农民的自由，也阻碍了各种非“以土为本”安置模式的推广。 有关少土或无土安置方式涉及的另外一个至关重要的问题是对传统安置方式的影响。为了调动移民搬迁的积极性，加快工程进度，大多数少土或无土安置方式会让移民获得较传统安置方式更多的收益，于是存在移民相互攀比的风险，可能引起已搬迁、正在实施搬迁移民的心理失衡，影响库区稳定。 生态环境保护 水电工程开发中存在两种环境问题：一种是按当前的技术经济水平不可规避的生态环境问题；另外一种是可以规避的生态环境问题。 水电工程建设不可规避的生态环境问题主要包括在河流上建设大坝将连续河道变成分段型河道、水库蓄水使库区水流速度变缓、河流内水流均匀化、大坝阻隔了上下游物种基因的交换以及上述因素引起的生态环境、景观的变化等。 由于对环境保护重视程度不足、无序开发而造成的环境问题，通常都是可以规避的。过去的水电开发受传统工业经济生产观念的影响，即最大限度地开发利用自然资源，大中型水电站规划和设计中片面追求用尽每一米落差、每一段河道，片面追求建设高坝大库，在有综合开发任务的河流或梯级电站开发中片面强调发电效益的现象，在不同程度上忽视了水电开发对生态环境的破坏。 另外，中小型水电项目一般由省