行政诉讼管辖问题研究.DOC

T14-2 中州学刊2008年第2期 行政案件异地管辖热的冷思考 章志远 摘　要:行政案件异地管辖是在现行司法体制内进行的一种制度创新,对缓解被告所在地法院压力、促进行政案件 的公正审理起到了一定的推动作用,但这种制度创新存在诸多值得深思的隐忧。异地管辖改革本身尚面临合法性 危机,其大力推行破坏了诉讼程序的安定性,进一步扭曲了上下级人民法院之间的关系并增加了当事人双方的诉 讼成本,这种屈服于行政干预的鸵鸟政策无法从根本上摆脱当前行政诉讼的困境。就改革时机与成效而言,重新 配置中级人民法院与基层人民法院的初审管辖权才是当下我国行政诉讼管辖制度更为可行的改革方案。 关键词:行政诉讼;异地管辖;负面效应 中图分类号:D925. 3　　　　　　文献标识码:A　　　　　　文章编号:1003—0751(2008)02—0093—04 　　近年来,为了有效缓解行政机关所在地人民法院在审理 行政案件过程中所受到的巨大压力,一些地方纷纷尝试着进 行行政诉讼管辖制度改革,将大量有管辖权的基层人民法院 不适宜审理的行政案件通过中级人民法院的指定交由异地 基层人民法院审判。实践表明,这种体制之内的灵活做法对 于保障人民法院独立行使行政审判权确实起到了一定的推 动作用。①在2007年3月召开的全国第五次行政审判工作 会议上,异地管辖制度得到了与会者及高层的充分肯定。最 高人民法院院长肖扬指出:“要积极推进行政案件管辖制度 的改革和完善,通过加大指定管辖、异地审理的力度,防止和 排除地方非法干预,为人民法院依法独立公正审理行政案件 提供制度保障。”据悉,最高人民法院正在紧锣密鼓地进行行 政案件管辖问题司法解释的起草工作并将尽快出台之。在 当前司法体制尚未取得突破的背景下,异地管辖的制度创新 无疑凝聚着中国法官群体的政治智慧和改革勇气,然而,异 地管辖制度的推行究竟能否承载起改善司法环境、摆脱行政 诉讼困境的历史使命?力挺异地管辖是否具有法律上的正 当性?异地管辖果真能够成为完善当下中国行政审判制度 的一剂灵丹妙药吗?这些问题无疑值得学界深入思考。笔 者不揣冒昧,希冀通过对异地管辖合法性及其负面效应的冷 静思考,探究当下我国行政诉讼管辖制度变革的可行之道。 一、异地管辖的合法性质疑 在当下中国迈向行政法治的进程中,基于立法滞后和实 践需求之间的巨大反差,各种制度创新纷至沓来。特别是在 行政诉讼领域,现实环境的变化已经远远超出了当初立法者 的预料,制度设计与现实需求之间的矛盾日益凸显。于是, 在不违背现行立法基本精神的前提下不断进行制度修补便 成为近年来行政诉讼法律发展的一道风景线,异地管辖制度 的推行便是其中的亮点之一。然而,任何事物的存在并不能 当然地证明其自身的合法性,在我国目前社会整体的守法意 识尚显淡薄的情况下,任何公权力机关的制度变革无疑都应 当具有合法性基础。 就目前全国各地试行的行政案件异地管辖制度而言,其 主要解决的是长期困扰基层人民法院的公正审判难的问题, 有少数省份还在全省范围内推行由高级人民法院指定其他 中级人民法院异地管辖的做法。考虑到后种改革可能会引 发诸如法律适用、成本激增等更多的问题,因而其并没有得 到最高人民法院的明确认可。②按照《最高人民法院关于加 收稿日期: 2007—11—08 *基金项目:江苏省高校哲学社会科学研究项目《行政诉讼基础理论研究与法典修改》(06SJD820002)的中期成果之一。 作者简介:章志远,男,苏州大学法学院副教授,硕士生导师,法学博士。 93强和改进行政审判工作的意见》的改革思路,未来即将大力 推行的异地管辖制度指的是:有管辖权的基层人民法院不适 宜管辖的第一审行政案件,经原告申请、基层人民法院提请 或者中级人民法院决定,可以由中级人民法院将案件指定到 本辖区内其他基层人民法院管辖审理。 那么,这种旨在化解基层人民法院行政审判难的异地管 辖制度是否具有合法性基础呢?鉴于这一制度本身就是对 法定管辖的“违反”,因而其改革依据只能从现行立法有关裁 定管辖的规定中去寻找。一般认为,现行《行政诉讼法》第 22条有关“有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管 辖权的,由上级人民法院指定管辖”的规定和第23条有关 “上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案 件,也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院 审判。下级人民法院对其管辖的第一审行政案件,认为需要 由上级人民法院审判的,可以报请上级人民法院决定”的规 定是异地管辖改革的直接法律依据。具体而言,当地基层人 民法院管辖可能会影响案件的公正审理可以被解释为“特殊 原因”;中级人民法院可以将“本辖区内重大、复杂的案件” 的管辖权“移交”辖区内的基层人民法院审判。 笔者认为,尽管可以在法解释学层面解决异地管辖改革 的形式合法性问题,但无论对