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从公共政策的角度看政府在社会保障中的职能 摘要：社会保障是一项重要的公共政策。从公共政策的角度我们可以更加清楚地认识社会保障政策中政府和市场的关系。本文认为政府介入社会保障的范围应依不同的项目而定，并提出我国政府在社会保障体系中的职责和任务。 　　关键词：公共政策　政府　市场　社会保障 　　一、公共政策的界定 　　关于公共政策的定义，学者们见解纷坛，莫衷一是。拉斯维尔（Harold D.Lasswell）和坎普兰（Abraham Kaplan）两位学者在他们1950年合著之《权力与社会》一书中指出：“政策乃是为某项目标，价值与实践而设计之计划。政策过程则包括各种认同，需求和期望之规划、颁布及执行。”这个定义强调了政策作为一种以特定目标为取向的行动计划，以及它与一般计划的区别。伊斯顿（David Easton）认为，公共政策是政府对整个社会价值做权威性地分配。此处的价值指社会上一般人认为的有价值，想得到的有形或无形的东西，如权力、财富、技能、知识、安全和声望。托马斯·戴伊（Thomas Dye）为公共政策下了一个简明的定义，他说，凡是政府选择要做的或者不做的决定，即公共政策。其与伊斯顿的共同之处在于明白指出公共政策是政府制定的政策。从以上的解释我们可以看出：社会保障政策是公共政策的一项重要内容。 　　1.公共政策是由政府所制订的。政府制定的政策具有概括性及强制性。公共政策所牵涉到的实质问题范围是非常广泛的，它包括国防、外交、教育、社会安全和社会保障等。其中社会保障政策是一项重要的公共政策，它是由国家强制执行的，只要是符合一定条件的公民就必须参加，这点与商业保险自愿加入的原则是有明显区别的。 　　2.公共政策涵盖政府的活动与不作为；政府的活动固然构成政策，但因其不作为对社会亦可能发生重大影响，所以政府的不作为亦不容忽视。以社会保障为例，我国养老保险政策中，对于历史遗留下来的“转制成本”问题没有采取措施给予偿还，而是采取新债还旧债的方法，以致目前“新人”个人账户为空账，从而引发了许多方面的问题。 　　3.公共政策主要是指政府的重要活动，即动员大量的人力与物力资源，并可能影响到大多数人利益的政府活动。社会保障是关乎国运、惠及子孙的一项系统工程，其举办是否成功，直接影响到社会安定，因此历来是政府首当其冲要解决的问题。 　　4.公共政策是政府有目标取向的活动；公共政策的目标，在于谋求公共问题的解决。它作为国家的一项基本责任，是由国家或社会依法建立的，具有经济福利性的国民生活保障与社会稳定系统。从古到今，从国内到国外，社会保障都是国家政府不可推卸的责任。 　　5.公共政策的过程，包括引起政府对公共问题的注意、政策的规划、合法化、执行评估等重要阶段。比方说1840年以后，在英国由于一场流行性霍乱和两份详细的关于健康状况的官方报告，公共健康成为政府制定公共政策的一个目标，1848年通过了第一部公共卫生法案②。 　　由以上的阐述可以知道，社会保障政策和公共政策之间具有非常紧密的关系。从公共政策的角度出发研究社会保障，不仅可以解决许多在现实中的问题，还可以更好地理解社会保障的性质。比方说目前争论较多的企业补充养老保险谁管的问题，有人认为应由商业保障公司来管；有人认为应由劳动保障部门来管。解决问题的关键在于弄清楚企业补充养老保险的性质。虽然说企业补充养老保险不同于基本养老保险，其侧重于效率，运用市场机制来运行，注重激励作用，但是其属于社会保险的一部分。而社会保险乃是由国家有关部门举办，是国家为经济增长、社会发展创造稳定、和谐的环境的一项公共政策。而商业保险则是以企业方式运作、追求利润最大化的一种机制，不具有公共政策的特性，显然，企业补充养老保险也姓“社”名“保”。 　　二、政府、市场、社会保障政策 　　从本文的开头介绍公共政策定义时，我们便可发现政府在公共政策中扮演了一个相当重要的角色。讨论政府、市场及公共政策三者间的关系，不仅是行政体制和经济体制改革和发展的需要，而且也是公共政策分析中迫切需要研究的重要课题。正如查尔斯·林德布洛姆指出的：“撇开专横残暴的政府与主张自由的政府之间区别不说，一个政府与另一个的政府的最大不同，在于市场取代政府或政府取代市场的程度。无论是亚当·斯密还是卡尔·马克思都懂得这一点，所以政府与市场的关系既是政治学又是经济学的核心问题。” 　　（一）公共政策的主体：政府——社会保障政策的制定者和执行者 　　政府作为一个特殊的活动主体，其所颁布的法令、制定的政策具有强制性，而公共政策的公共性特征决定了其价值取向是一种公共利益。也就是说，主要是为谋求大多数人的利益而制定的，那么，就不可避免地损害部分人的利益，只有由政府制定并加以实施，才可能保证公共政策的顺利进行；从另一个角度来说，市场并非万能的，其在保证效率的同时，可