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公共财政背景下应急管理保障机制的构建 　　[摘要] 近年来，世界范围内频频暴发了一系列重大的突发性公共事件，这些突发事件严重影响了当地的经济发展和社会稳定。针对突发事件，本文通过阐述我国政府在应急管理中存在的问题，结合应急管理三个过程的特点，提出公共财政下构建应急管理保障机制的思路。 　　[关键词] 应急管理 突发事件 保障机制 　　 　　近年来，世界范围内频频暴发了一系列重大的突发性公共事件，这些突发事件严重影响了当地的经济发展和社会稳定。世界各国越来越意识到，加强突发事件的应急管理势在必行。就中国而言，2008年发生的几起突发事件，如南方地区的雪灾、汶川大地震、三鹿奶粉含三聚氰胺事件等严重危害了公众的生命财产安全，扰乱了社会的正常秩序。政府部门作为国家宏观调控的重要部门，如何开展有效的应急管理，加强突发事件的处理能力是一个重大课题。 　　一、政府应急管理概述 　　政府应急管理，是指政府为了应对突发事件而进行的一系列有计划有组织的管理过程，主要任务是如何有效地预防和处置各种突发事件，最大限度地减少突发事件的负面影响。具体而言，可以将政府应急管理分为准备、回应和恢复三个阶段。政府在应急管理中应做好这三方面的工作。 　　1.准备阶段。准备是指在危机发生之前，政府为了消除突发事件出现的机会或是为了减轻危机的损害所做的各种预防性工作以及政府针对特定或潜在的突发事件所做的各种应对准备工作。主要措施有：加大卫生医疗投入，加强土地、建筑规划标准管理，检查排除事故、灾难、疫情隐患，提高风险信息分析能力，组织制定应急预案并根据情况予以调整，就应急预案组织模拟演习和人员培训，设立风险类别和等级，建立预警系统等工作。 　　2.回应阶段。回应是指政府在危机发生过程中所进行的各种紧急处置和救援工作。主要措施包括：进行预警提示，启动应急计划，提供紧急救援，实施控制隔离、紧急疏散居民，评估灾难程度，向公众报告危机状况以及政府采取的应对措施，提供基本的公共设施和安全保障等一系列工作。 　　3.恢复阶段。恢复是指突发事件得到有效控制之后，政府为了恢复正常的状态和秩序所进行的各种善后处理工作。包括启动恢复计划，提供灾后救济救助，重建被毁设施，尽快恢复正常的社会秩序，进行灾害和管理评估，分析总结应急管理的经验教训等工作。 　　二、我国政府在应急管理中存在的问题 　　从政府应急管理三阶段来看，缺乏相应的约束机制，不利于开展有效的应急管理以化解公共危机。 　　1.准备阶段，预防性公共支出不足。从我国公共财政支出结构来说，我国财政在社会保障、公共卫生、基础教育和环境保护等领域的财政投入存在“政府缺位”现象，造成此类对应急管理有较强预防效用的财政投入不足。 　　2.回应阶段，应急权责不明确。一方面公共部门与民间部门以及政府各部门之间在应对突发事件的权责不明确。在突发事件下，有关各方应具有什么样的职责和权利，公共部门内部各单位之间、公共部门和民间部门之间如何分工，财政支出如何安排等尚无清晰明确的划分；另一方面公共部门内部各级政府之间的职责分工不明确。面对突发事件，按照什么样的程序启动应急处理机制、中央和地方政府之间如何进行财力分担、中央政府如何响地方政府提供援助、应急资金支出如何进行有效管理等方面，我国尚未形成完整、具体并可操作的预先制度安排。 　　3.恢复阶段，应急资金严重浪费甚至被挪用。近年来，政府应急管理资金拨付后存在着严重的资金浪费现象，有的甚至将应急资金挪用于其他方面的建设。由于突发事件发生后，需要及时处理突发事件遗留的问题，在资金的调配上普遍存在只算政治账、不算经济账的情况，不可避免的造成应急资金乱用、误用、挪用、他用等现象。 　　三、建立公共财政下应急管理保障机制 　　根据应急管理的三个阶段，笔者提出了以下应急管理保障机制的框架：政府应急管理机构在国家法律体系下，通过三阶段的应急管理机制来协调各部门的应急管理工作，保障突发事件的政府应急管理有效、有序地进行。如图所示。 　　1.准备阶段：建立应急管理资金投入机制。政府应急管理资金投入机制的建立可以分为两部分：一是预防性投入机制的建立，借鉴国外的福利财政、保健财政，加强预防突发事件的财政投入，适当减少经济建设和行政管理支出，增加社会文教费的支出，提高突发事件的防御能力；二是准备性投入机制的建立，强化预备费的功能，提高预备费的计提比例，并扩大预备费基金的来源，如预算盈余、预算超收收入，原则上也应按适当的比例计提预备费。 　　2.回应阶段：建立应急管理风险分担机制。我国应参照国际通行的权责划分原则，建立分级管理，属地管理为主的应急管理风险分担机制。在中央层面，明确政府及有关部门的主要职责是制定应急管理政策规划，建立预警和信息报告制度，对地方应急管