第六章--政策执行---JA6.pptVIP

第六章　公共政策执行 政策执行：被丢失的环节 （一）政策执行在公共政策研究的早期并没有受到应有的重视。 1、相当一部分的早期研究者认为政策执行是次要环节，政策制定才是政策过程最重要的部分。并天真的认为，只要政策得到制定，就能自然地得到贯彻并实现政策目标。 冈恩（L.A.Gunn，1978）：传统的政策分析关注政策的形成，而将政策的执行留给了行政人员。 2、米德和霍恩（Van MeterVan Horn，1975）总结的四点原因 （1）一个天真的假定：执行过程是简单且人所共知的，并没有什么值得学者关注的重大问题； （2）以计划-项目-预算（PPB）为焦点，强调权威决策者的作用而排除了低层次官员对执行过程的责任； （3）任务的困难：从方法论上看，执行过程涉及严重的边界问题，往往难以界定相关的行动者； （4）时间和资源的巨大消耗。 （二）政策执行研究的兴起 背 景…… 从理论上看，在美国60年代末70年代初政策科学研究的视野拓宽，要求对政策系统和政策过程的各种因素和环节作全面深入的研究。过去人们忽视了对政策执行、评估和终结的研究，这制约着政策分析学科的发展，必须加以纠正。 从政策实践上看林顿.约翰逊政府强化社会福利保障的“伟大社会”计划 约翰逊总统任内（20C60年代），共制订和实施近500项计划来增加社会福利，主要用于改善和提高就业、医疗、教育、生活和住房以及城市发展。先后通过的有关医疗和教育法案各40多个，他以卫生和教育总统自栩； “伟大的社会”计划，内容包罗万象，主要有： 　（一）鉴于城市受污染和人口不断增长，要进行城市规划、建设和美化，创造一个美好的环境。 　（二）向贫用开战，增加就业机会。社会保险和救济，帮助“收入低、不能满足基本需要的家庭”。 　（三）由于教育是通向“伟大的社会”的主要因素，必须为中小学增建新校舍，扩大教师队伍，增加教师薪金，同时注意扩大和加强高等教育并资助成人教育。 　（四）关于农村的建设和美化问题，开发萧条地区和修筑高速公路：为了灌溉和其他用途，采用廉价方法淡化海水；注意解决农村问题，对乡村市镇、村庄和农场进行规划。 J.普雷斯曼与A.威尔达夫斯基的《执行论—联邦政府的美好愿望是如何失败的？》（1973年）(《执行:华盛顿的期望在奥克兰市破灭》;《执行论》）。 揭示的主题：政策条件很好的情况下，政策为什么会失败？ 关键：政策执行偏差对政策的重要影响。 主要原因：共同行动的复杂性 1.众多的参与者及其观点的多样性：从一个变成多个 ①执行标准和手段的不相容 ②更偏好其他项目 ③对其他项目的同时责任 ④依赖于对此项目不感到紧迫感的其他人 ⑤关于领导及适当组织角色认知的差异 ⑥对项目拥有的不同权力 ⑦缺乏必要的支持 分力而不是合力，执行力耗散 2.多个决策点并因此减少成功率 公共项目的成功比失败更令人感到惊讶! 奥克兰项目的决策点有70个。为了通过一切决策点，该项目有必要进行逐个的通过行为。在争议多而且相互敌对的情况下，这种通过行为在有效的时间内难以顺利进行。 3.两个目标 公共设施建设与就业机会的增加，但是两个目标的实现却要依赖不同的部门。 对J.普雷斯曼与A.威尔达夫斯基执行理论的评价： ①他们假定了各个决策点是相互独立的。 ②执行常常被认为是协商。 ③缺乏下一次的努力。 ④没有考虑决策点的组合。 案 例：“柴油荒” 背后的故事——节能减排地方执行走样 中国“十一五”规划确定了单位能耗下降20%的目标，对于能否完成此目标，地方都很有信心；很多地方已经宣告另一相关任务，即淘汰落后产能指标提前完成了； 中央制定的节能减排监测目标主要是企业用电，很多完不成任务的省市都在“拉闸限电”，但限电限出了“柴油荒”：市场有需求，企业有订单，你限电，我用柴油发电……节能指标被偷梁换柱，数字把戏又再次上演。 柴油发一度电的成本要一块多，比煤高得多，少用了煤却用了更多的柴油，执行走样换来多输结局： 难得到国际认可（中国对世界的节能承诺） 严重影响企业生产经营 舆论层面上民怨沸腾，政府形象受损 肥了石油巨头 影响到物价的稳定 为什么有很多看似合理或伟大的公共政策失败？ 为什么很多时候，公众会觉得公共政策似乎是花架子，没有实实在在地发挥作用？ ———公共政策执行质量的高低 一、政策执行概述 (一)政策执行的含义 1、西方学者： J.普雷斯曼和A.维尔达夫斯基：目标的确立与适用于取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程。 查尔斯.琼斯：执行是一系列指向使一个项目生效