从国家构建到共建共享的法治转向-法学研究.pdfVIP

　　从国家构建到共建共享的法治转向 ———基于社会组织与法治建设之间关系的考察 马 长 山  内容提要：近四十年来，社会组织与法治建设之间的关系，在整体上呈现出一条以 国家构建为主导的路线图。其间，政府监管部门在徘徊变革中力图打造 “以社会管 社会”的新格局，但功效欠佳；社会组织则在曲折成长中践行着民间构建行动，但 作用乏力。这就导致法治进程中社会组织的功能性 “不在场”，并促发了 “两极结 构”怪圈、汲取性机制风险、自律秩序不足、国家构建与民间构建错位等问题，严 重制约了治理法治化秩序的生成。在 “四个全面”战略布局下，从国家构建到共建 共享的转型已成大势所趋，目前亟需重塑社会组织在法治建设中的使命和功能，进 而迈向共建共享型的 “法治中国”之路。 关键词：社会组织　国家构建　共建共享　法治秩序 　　中国已进入改革深水区和转型关键期，法治建设也开启了 “全面推进”的新阶段。归 整改革开放近四十年的法治建设经验与教训，揭示法治建设的现实进路并提炼其中的问题， 对推进法治中国战略的深入实施具有重要意义。本文拟以近四十年社会组织 （民间组织、 ＮＧＯ）发展与法治建设之间的关系为出发点，力图审视、分析和展望其中所蕴含的从国家 构建到共建共享的重要法治转向，为当下法治中国建设提供反思研判和理论支持。 一、国家对社会组织的构建策略 　　从理论上讲，国家构建就是 “在强化现有的国家制度的同时新建一批国家政府制度”，〔１〕 它是近代以来国家的一个经常性制度化规制活动，是国家以公益为由，进入社会并力图影 华东政法大学教授。 本文为国家社科基金重点项目 “‘法治中国’建设中的基层治理法治化路径与策略研究”（１５ＡＦＸ００２）的阶段性 成果之一。 〔１〕 ［美］弗朗西斯 ·福山：《国家构建———２１世纪的国家治理与世界秩序》，黄胜强等译，中国社会科学出版社 ２００７年版，序言，第 １页。 ·２４· 从国家构建到共建共享的法治转向 响和塑造社会的重要方式。然而，国家构建必须以国家与社会之间的良性互动为前提和基 础，必须反映社会发展的现实需要和公众诉求，构建过程也必然趋向于 “在特定地理区域 〔２〕 内，基于共同语言和文化基础上的，共有的国家认同的形成”。 这就是说，尽管国家构 建展现着国家的自主性和对社会的规制取向，却离不开民间力量相应的互动回应、反思修 正和构建参与，也不能忽视它与社会自我构建过程的互动平衡。 　　就中国而言，无论是出于历史惯性还是基于现实考量，国家构建都具有举足轻重的地 位和影响；但同时，改革开放后社会组织开始大量兴起，并成为民间参与的新生力量和社 会建设的主力军。这就造成了国家构建与民间参与之间的复杂整合和特殊张力，特别是在 社会组织监管体制和制度建设上尤为明显。 　　 （一）徘徊变革中的国家构建努力 　　也许是基于对转型期稳定的考量以及对改革发展整体性研判的不同视角，在政府对社 会组织的 “放”与 “管”上，很多时候表现出一种纠结与徘徊。 　　一是社会组织立法方面的徘徊。任何一个国家的社会组织发展，首先都要依托于国家 立法的方向指引和规范框架，中国也不例外。１９５０年９月政务院颁布 《社会团体登记暂行 办法》，确定了新中国的社会组织立法基调，但在此后较长时段内，相关立法几乎没有任何 进展，直到 １９８９年 １０月国务院颁布 《社会团体登记管理条例》，方开始新的立法进程。此 后，民政部力图在单行性、程序性办法或条例的基础上，尝试推动制定统一的结社法。 １９９０—１９９２年间，民政部社团司基于 “清理整顿”和加强社团管理的需要，起草了结社法 草案，但该法最终并未出台。１９９８年，国务院修订了 《社会团体登记管理条例》，着眼于 “管”的 “双重管理体制”仍得以保留，其主导取向依然是以控制为主导的 “预防制”。 　　由于社会组织以稳健上升的态势快速壮大，这些程序性的 “条例”远远不能满足现实 的需要。当时，民政部逐渐搁置了统一的实体立法的思路，转而寄希望于通过对社会组织 “三大条例”（社会团体、民办非企业单位和基金会条例，下同）的修改，进行重要的制度 变革和创新，并鼓