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中国卫生经济学会第五批招标课题 城市公立医院所有权与经营权分离的研究 中 标 学 会：北京市卫生经济学会 课 题 负 责 人：侯建林 课题主要研究人员：侯建林、韦潇、雷海潮 课 题 报告执笔人：侯建林、韦潇 2003年9月20日 目 录 摘要…………………………………………………………………… 2 正文……………………………………………………………………14 第一章 前言……………………………………………………… 14 第二章 “两权分离”改革中的相关概念……………………… 17 第三章 国有企业“两权分离”改革的经验…………………… 19 第四章 公立医院管理体制改革的国际经验…………………… 28 第五章 我国城市公立医院“两权分离”改革的实践和问题… 42 第六章 关于城市公立医院“两权分离”改革的政策建议…… 52 参考文献………………………………………………………………57 致 谢………………………………………………………………… 62摘 要 在我国，由政府举办的各级各类公立医院是医疗服务领域的主力军。公立医院的服务内容几乎覆盖了我国全部的医疗服务领域，对于满足最广大人民群众的医疗服务需要发挥着重要作用。但是，不可否认的是目前我国在公立医院管理方面也存在种种问题，主要表现为医院所有者缺位，造成管理责权不清；行政隶属关系复杂，管理成本过高；经营自主权不到位，运行机制落后，竞争意识薄弱等，导致医疗服务效率低下和卫生资源利用上的浪费。同时，国家在财力和精力上都不足以举办数量如此多的公立医院。目前，国家财政投入占医院总收入的比例很小，并有下降趋势。公立医院为了生存，被迫通过各种手段进行创收，影响了公立医院应有社会功能的发挥，在从基本上损害上了国家举办公立医院的目的。与此同时，随着我国社会主义市场经济的逐步建立、完善和加入WTO，公立医院所处的内外部环境均发生了很大的变化，我国公立医院将面临日益激烈的竞争局面，公立医院产权制度和管理体制的改革已经迫在眉睫。 目前，伴随我国城镇医疗卫生管理体制改革的深化，针对公立医院管理方面所存在的一些深层次、体制性的问题，政府部门、社会各界逐步认识到公立医院管理体制改革的核心是实现资产所有权与经营权的分离，也即“两权分离”，是指公立医院的资产所有权归国家，但通过落实（或下放）经营权给公立医院，使其成为国有资产市场化经营的主体，从而克服传统计划经济体制下政府直接组织经营国有资产所导致的各种弊端。 目前，全国各地有关公立医院“两权分离”的探索取得了一定的效果，积累了经验。但“两权分离”改革对我国公立医院而言尚属首次，各地的理解和具体做法均相差较大，“两权分离”的成效尚有待检验。因此，为了进一步明确“两权分离”改革的内涵，推动公立医院“两权分离”改革的开展，本项研究对“两权分离”改革的相关概念、国有企业“两权分离”改革的经验、国际上公立医院管理体制改革的经验以及国内公立医院“两权分离”改革的实践及存在的问题等进行了研究，并在此基础之上，就我国城市公立医院“两权分离”的改革提出了若干建议。具体研究内容摘要如下： 一、国有企业“两权分离”改革的经验 （一）国有企业“两权分离”的主要模式 1．企业承包经营责任制 20世纪80年代中期，我国国有企业改革进入两权分离的发展阶段，首先提出和推广的改革模式就是多种形式的经营承包责任制。现代企业制度概括为适应市场经济和社会化大生产要求的、产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的企业制度。 （2）托管制 企业托管经营是两权分离的一种较高级的运作形式,即拥有企业所有权的主体以委托人身份，在一定的条件下，在一定时间内，将企业法人财产的全部或部分让度给具备一定条件的受托主体，由其享有财产的名义所有权，并对财产实施有效的经营、管理与处理，从而实现委托资产的保值与增值。实施托管经营不失为现阶段国企走出困境的一种有效选择。目前，我国国企托管经营的受托主体宜选择专业化的理财信托公司，或新组建专门的企业托管经营公司。 （二）国有企业“两权分离”改革中存在的问题 国有企业经过十多年的改革，取得了一定成效，但绝大部分国有企业并没有真正的成为自主经营、自我发展、自我约束的独立法人, 实际的改革并没有达到预期的效果，没有实现改革的初衷。其主要问题表现在： 1．企业所有者身份不明确，所有者缺位。 国有企业的所有者是国家，这好像是清楚的，但国家是谁却不清楚。现在人们一般把政府看成国家的代表。然而政府又分为中央政府和各级地方政府，各级政府中又有好多机构，它们都以国家的名义出面，行使着所有权里的某一项或几项权能。而这些部门，没有一个是在企业内部，都是在企业外部居高临下地行使所有权的。企业内部却是所有者缺位，企业日常的生产经营中，缺少所有者对国有资产保值增殖的直接关