《城乡规划法》实施中若干问题的思考.docVIP

《城乡规划法》实施中若干问题的思考 《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）作为一部关于城乡规划建设和管理的基本法律，它与已废止的《中华人民共和国城市规划法》相比，强调了城乡统筹，强化了监督职能，对提高城乡规划科学性与严肃性提出了更高要求。虽然《城乡规划法》实施才不到半年，但不少城市已反映法条规定比较原则，缺乏一定的可行性，而一些地方实践中遇到的疑难问题仍未得到明确。笔者希望通过对《城乡规划法》实施过程中遇到的一些问题的探讨与交流，能为我市下一阶段地方性法规的修改提供一些思考。　　《城乡规划法》第2条规定，规划区是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展的需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。　　根据《城乡规划法》第三条第二款的规定，县级以上地方人民政府可以根据本地实际，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。而根据第二条第三款以及第十八条、第二十二条的规定，“乡、村庄规划区”是由乡规划和村庄规划划定的，乡规划和村庄规划由乡镇政府组织编制。因此，在城市规划区内是否另划乡、村庄规划区，直接决定着乡村公共设施和公益事业建设，以及农民建房执行不同的许可制度。　　如在我市城市规划区内不另划乡、村庄规划区，则有利于推进我市的城市化（正在起草的省条例也曾考虑不另划），但根据《城乡规划法》的规定，将意味着所有杭州城市规划区内的农房建设都应根据控制性详细规划由规划局核发建设工程规划许可证，对于我市萧山、余杭的农村农民建房都按此执行，似乎缺乏可操作性。另外，《城乡规划法》只明确划拨与出让的国有土地核发建设用地规划许可证，对于集体土地核发该证并无明确的条件与审查要求。　　如在我市城市规划区内另划乡、村庄规划区，则根据《城乡规划法》第四十一条的规定，在乡、村庄规划区内进行乡村公共设施和公益事业建设由乡镇政府报城市规划部门核发《乡村建设规划许可证》，农民建房则由省制定规定。但由于该法第十八条规定了乡、村庄规划的内容，以及第二十二条规定了乡规划和村庄规划由乡、镇政府组织编制，且村庄规划在报送前应经村民会议同意。第六十五条又规定乡、村庄规划区内违法建设都由乡、镇政府处罚，基于目前乡、镇都无专业规划人员的现实，按此方案可能会造成乡、村庄规划缺乏科学性，乡、村建设的无序性。而且，我市基本都没有乡了，因此，乡规划区的概念也无从提起。另外，目前我市对乡村公共设施和公益事业建设一般执行的是建设用地和建设工程。　　所以，需要综合考虑多种因素，合理确定我市执行乡村建设规划许可证的范围，由于我市已基本没有乡的概念，因此可以通过合理界定村庄规划区的范围来进行明确，对此可以借鉴金华市的做法，即根据《城乡规划法》第三条第二款由县级以上地方人民政府根据本地实际，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域的规定，以市政府名义下发文件，明确我市需制定村庄规划的区域，并明确在该些区域内执行乡村建设规划许可制度。　　二、详细规划编制与修改的公示听证能否替代规划选址、用地阶段的公示听证。　　《城乡规划法》第二十六条规定“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。”，也就是说，在规划编制阶段，公众就充分了解了详细规划确定的用地性质用地界限及各类规划指标等等内容，并就其了解的内容在30日内充分反映了意见与建议。而实践中建设项目选址和建设用地许可的听证，周边利害关系人的意见主要集中在这里是否要实施规划确定的用地性质，比如公众对加油站或垃圾中转站是否要建有异议，对项目选址或建设用地规划许可提出了听证申请，假设之前居民已就此问题在规划报审前充分反映了意见，甚或召开过协调会或听证会，则在后续选址与用地环节无需再行召开听证会，理由为：一是居民反映的是同样的意见和建议，而这些意见与建议在规划编制与报审阶段规划部门已充分考虑，并在报送审批的材料中附具了意见采纳情况及理由。也就说，居民已经向同一部门反映了意见；二是从提高行政效率角度，《行政许可法》第六条明确规定“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务”，如果在规划制定环节和规划实施环节就同样的意见重复听取，就无从体现提高办事效率原则。　　三、规划到期后的修编是否要按《城乡规划法》第50条第1款的规定进行补偿。　　众所周知，城乡规划是有期限的，如一个城市总体规划的期限为20年，到期后得重新修编，而总体规划修编后，下层次的规划将都得依据其进行重新编制，应该说这样的修编是城市前进发展的表现，是规划自然的