深圳法定图则编制经验汇总.docx

深圳市法定图则制度的建立与完善发布人：周劲来源：阅读：1863 发布时间：1999-04-20字体大小：大中小【提要】作为深圳市五阶段规划体系的核心环节，法定图则制度的建立与完善是深圳市推进城市规划民主化和法制化建设的一项中心任务。本文结合近期已经开展和正在开展的一系列工作，试图探讨深圳市法定图则规划体制建立的背景、特征和基本框架以及在其建立与完善过程中所面临的主要困难与挑战，以期引发更多读者的思考与实践。【关键词】深圳；法定图则；制度一．背景从80年代中后期，中国城市规划根据国情和规划实施管理的需要，参考国外的经验，逐步摸索和形成了“控制性详细规划”（以下简称“控规”）这一重要的规划方法。它是推动我国城市规划体系改革的首发举动，也是我国建立市场经济体制过程中，特别是实行土地有偿使用制度以来，被许多城市广泛采用的一种行之有效的规划管理手段。深圳市在1987年率先实施土地有偿使用制度，其后，也同其它城市一样，主要是以控规作为规划管理的主要操作依据。不可否认，这一套编制与实施管理的方法，确实取得了良好的效果，也较好地适应了当时社会经济发展的需要，使总体规划和分区规划的意图通过对地块的开发与经营的有效管理得到切实的贯彻。但是，随着改革的步步深入，市场大潮的冲击使控规的控制力度受到严峻的挑战，屡屡造成其不能完整地实施。少数管理者随意改变地块用途和提高地块开发强度，或不顾左邻右舍的建设而以我为主、以邻为壑的事件时有发生。究其原因，问题主要还不是来自控规本身，而是由于法制不健全和执法不严格等因素造成的。这也说明，虽然控规从编制方法上较好地适应了市场经济的特点，但其权威性与严肃性明显不足。问题的关键在于，要想使规划得到有效的实施，仅仅依靠改进规划技术本身是远远不够的，更重要的是应切实加强与之配套的一系列决策机制和法规体系的建设工作。因此，如何在已有改革成果的基础上突破纯技术的层次深入到规划与决策制度的改革，已摆在市场经济发育较早的深圳市面前。为此，深圳市参考了香港的“法定图则”（Statutory Plans）和国外关于“区划法”（Zoning Ordinance）的经验，结合自身规划管理的实际，经过多年的探索，于1996年底决定逐步推行“法定图则”制度，并将其定位于控规阶段，试图以控规为基础，通过提高决策层次、加强公众参与来推动规划的民主化和法制化建设。主要思路是将规划“地块”作为规划管理的基本控制单元，通过加强“地块”上的建设行为的控制力度，实现规划的法制化管理。 1998年5月15日，深圳市人大常委会正式颁布施行了《深圳市城市规划条例》（以下简称《条例》）。它是深圳市十几年来城市规划体制改革实践的总结，是我市加强规划法制化建设的里程碑。它也标志着深圳市法定图则制度的正式确立。《条例》第十一条规定：“城市规划编制分为全市总体规划、次区域规划、分区规划、法定图则、详细蓝图五个阶段”。这五个阶段的规划体系构成了深圳市城市规划编制和管理的基本框架。其中，法定图则作为五阶段中承上启下的核心环节，是规划体系中必须通过特定的法定程序进行确认的操作阶段，也是实行规划控制最严格的一环。法定图则的编制、审批、公众咨询、定期检讨和修订都必须经过一整套严密的法定程序，审批后将成为公之于众的法定文件。《条例》第六条规定：“市政府设立深圳市城市规划委员会”，其主要职责包括“下达年度法定图则编制任务”和“审批法定图则并监督实施”。由此可见，法定图则与过去的控规不同（控规只需经规划主管部门审批即可实施），其“终审权”不是规划主管部门，而是市政府设立的“深圳市城市规划委员会”（以下简称“市规划委员会”）。决策层次大大提高。而且，《条例》第二十一条规定：“法定图则草案由市规划委员会公开展示征询公众意见后审批”。这表明公众参与将成为法定图则编制和审批过程中必不可少的法定程序。二．深圳市法定图则的基本特征和主要内容从《条例》的规定可以看出，深圳的“法定图则”决不仅仅是规划编制技术的改进，更重要的是包括规划编制、审批、执行、咨询、监督、检讨以及修订在内的一整套规划体制的深层次变革。其最主要的特征就是“民主化决策”和“法制化管理”。其改革的核心思想是通过公众参与和更广泛的部门协调，来实现规划编制的科学化、规划决策的民主化和规划管理的法制化。深圳的“法定图则”虽然是从香港直接借用来的名词，但其定位和涵义有所不同。香港的“法定图则”在规划层次上的定位更接近于我国传统规划体系中的“分区规划”阶段，而深圳的“法定图则”则定位于控规阶段。而且，深圳的“法定图则”包括广义和狭义两层涵义：广义是指深圳五阶段规划体系中的一个阶段，狭义是指该规划阶段中具有“法定”意义的规划成果。深圳市法定图则的成果分为“法定文件”和“技术文件”两部分。其中，“法定文件”（包括“图表”和“文本”）是核心部分