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国有控股公司实践中的问题及法律对策研究 提交时间： 2002-03-31 10:39:07 　作者： 肖方扬、田田、华国庆 　　　 安徽省法学会民商法经济法研究会国企改革课题组　 【内容摘要】我国试行国有资产授权经营的实践表明，被授权经营的国有控股公司是代表国家行使国有资产所有者职能，从而实现政企分开和高效运作国有资产的重要企业形式，但在其组建及运作中因缺乏立法的规范而存在一些问题。加快国有控股公司的立法，促使其规范组建，将有助于国有控股公司在国家对国有经济进行战略性调整和对国有企业进行战略性改组的过程中发挥其重要作用。　　关键词　 国有控股公司　 规范组建　 高效运作　　设立国有控股公司管理和经营国有资产，是二战后西方国家探索建立新型国有资产管理体制的一种较为普遍的做法。近年来，我国围绕深化国有资产管理体制改革、建立现代企业制度、提高国有资产营运效益的总体目标，亦开展了组建企业集团和国有控股公司的试点工作。国有控股公司被认为是落实国有资产授权经营的一种重要组织形式，是实现公有制与市场经济相结合及实现政企分开的一条有效途径。对此，江泽民主席最近在东北、华北地区国有企业改革和发展座谈会上的讲话中也予以充分肯定。本文拟结合我们对安徽省所做的调查研究，就国有控股公司组建与运作中存在的一些基本理论问题作一粗浅探讨，并提出相应的对策建议，以期引起对该问题的深入研究。　　一、我国国有控股公司的现状及存在的问题　　㈠我国国有控股公司组建的背景条件　　国有控股公司在中国的出现是与试点企业集团进行国有资产授权经营的改革相联系的。尽管企业集团的兴起在我国始于80年代末90年代初，但较为规范的企业集团的组建可以说始于1992年。当时的国家国有资产管理局、国家计委、国家体改委、国务院经贸办公室等就“关于国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法（试行）”联合下文，明确规定：“国有资产授权经营是指由国有资产管理部门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业（集团公司）经营和管理，建立核心企业 与紧密层企业之间的产权纽带，增强集团凝聚力，使紧密层企业成为集团公司的全资子公司或控股子公司，发展集团优势。”这是在规范性文件中第一次提出“控股”的概念，且把控股与被控股公司的范围基本上限定于企业集团的紧密层企业之间。1993年11月，十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出：“按照现代企业制度的要求，现有全国性行业总公司要逐步改组为控股公司”。 也有人因此认为“1993年政府才正式作出组建和发展国有控股公司的决定” 。但中共中央上述《决定》是就全国性行业总公司改组为控股公司所提出的目标，国务院依《决定》的精神，1994年批准中国石油化工总公司、中国有色金属工业总公司等进行改组为全国性国有控股公司的试点。而县以上各级政府是在1992年及其后，依上述文件，在将国有资产授权集团公司等国资营运机构经营的过程中，开始逐步组建国有控股公司的。现以安徽省为例来说明。　　安徽省国有控股公司也是在国有资产授权经营的改革试点中组建的，起步稍晚。企业集团的核心企业（包括国有控股公司）是被作为完善国资营运体系中的营运机构 建立的，它代表安徽县以上各级政府 行使出资人职能，即相对其所投资的子公司或子企业居于出资人的地位，在该级政府的国资营运体系中居于中间层次，这在一定程度上解决了国有股东缺位的问题；该核心企业的上一层次由省、行署、市政府的国资管理专门机构充当政府出资人，例如安徽省在1997年成立了国有资产管理委员会，成为国资营运体系中省一级的授权方；该核心企业的下一层次则是其可控股或控制的子公司或子企业 。　　在安徽全省40余户授权经营的试点企业集团中，形成母子公司机制的几乎占一半，尽管其中仅有个别被冠以国有控股公司的名称，但因核心企业与企业集团的其他成员企业之间多形成了控股的资产纽带关系，在法律上应视为居于控股公司的地位。这些被授权经营的核心企业相对于被控股的子公司而言，实际上就是本文所研究的国有控股公司。　　㈡国有控股公司组建及运作中存在的问题　　调查中发现，国有控股公司和其他类型国资营运机构在组建及运作中均面临一些有待解决的问题，例如仍存在模糊认识；控股营运力度不大；资本规模小、实力不强，难以达到规模优势和规模效益的要求；法人治理结构不完善；控股公司本身缺乏资本，没有实力开展资本营运；国资保值增值考核体系尚未形成等。具体来说，表现在以下几个方面：　　⒈国有控股公司的名称　　被授权经营的核心企业在安徽称谓不一，大致包括集团公司、国资经营公司、授权经营公司、国资营运机构等。在合肥市，只有一个通过集中多家国有企业股权而组建的国资营运机构登记为国有控股公司。这种现象在全国也很普遍。各地政府有关主管部门大多把名称