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食品安全执法主体的法律问题研究 引言 食品安全事关公众的身体健康，事关公众的生死存亡，组织并管理好一个安全、健康的人类食物链，形成良好的食品安全体制对于保护消费者的合法权利具有不可忽视的推动作用。多年来，我国一直致力于食品安全领域的安全管理和制度建设，随着2009年《食品安全法》的出台，现行中国食品安全监督管理体制已经初步建立起了“监管型”的执法体系，按照生产、流通、销售等食品环节来划分食品安全相关部门的监管职责，采取以分段监管为主、种类监管为辅的监管模式。这种监管体制在短时期内起到了积极的作用，但随着食品行业的迅猛发展和食品品种的多样化趋势，现行的食品安全执法体制的不足越来越明显，苏丹红事件、三鹿奶粉事件、注胶虾事件等等给我们敲响了警钟，现行的食品安全的执法体制不能起到应有的监管作用，食品安全事故频发，食品越来越不安全了。造成食品安全事件频发的原因是多方面的，既有食品安全标准不完善的问题、食品安全风险评估制度的问题，也有食品安全执法主体的问题等等。为此学者多从多个角度针对食品安全进行全面研究，范围广，但是深度不够。而笔者以为食品安全执法主体是当前各国食品安全执法中亟待解决的关键问题，尤其是对于食品安全现状不容乐观的中国，我国食品安全执法主体之间的推拉扯皮现象直接导致了食品安全问题的屡次出现，屡禁不止。分析和借鉴国外的食品安全执法的相关经验，重新建构食品安全执法主体，实现对食品安全的从源头到消费的全过程的无缝隙的监管，从而保证食品安全，对于我国食品安全的监管而言是十分必要和迫切的。为此笔者则着眼于食品安全执法主体这一问题，通过分析论证后提出完善的建议。 第一章 食品安全执法主体的现状及存在的问题 在讨论食品安全的执法主体问题前，应该首先明确食品安全执法对象的范围。《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第2条规定，“在中华人民共和国境内从事下列活动，应当遵守本法：（一）食品生产和加工（以下称食品生产），食品流通和餐饮服务（以下称食品经营）；（二）食品添加剂的生产经营；（三）用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备（以下称食品相关产品）的生产经营；（四）食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品；（五）对食品、食品添加剂和食品相关产品的安全管理。供食用的源于农业的初级产品的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，应当遵守本法的有关规定。”根据该法的规定，可以看到涉及到食品安全的所有物质包括食品、食品添加剂和食品的相关产品都属于食品安全执法主体的监管对象。笔者以为按照食品安全执法对象的功能不同，将其可以划分为三类：一类是可食用的食品，二类是食品添加剂，三类是食品的相关产品。 食品是指满足人的自身需要，用来补充能量或营养的物质。《食品工业基本术语》对食品的定义是：“可供人类食用或饮用”的物质，包括加工食品、半成品和未加工食品，不包括烟草或只作为药品用的物质。《食品卫生法》第54条规定，食品是指“各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。”两者都认为食品包括各种供人类食用或饮用的物质，但是不包括药物。而且保健食品和转基因食品因为涉及到特别的技术，笔者以为应该对它们进行单独研究。 食品的相关产品的内涵在《食品安全法》中采用了列举式的规定，包括食品的包装材料容器、食用酒精、餐具洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备。根据2006年修订的我国《食品添加剂使用卫生标准（GB2760---2006）》中规定，食品添加剂是指：“为改善食品品质和色香味以及为防腐和加工工艺的需要而加入食品中的化学合成或者天然物质。营养强化剂、食品用香料、加工助剂也包括在内”。食品添加剂和食品相关产品是否符合各项标准与人类的健康和生命安全是息息相关的。综上所述，在本文中，笔者将重点研究除保健食品和转基因食品以外的普遍意义上的食品、食品相关产品和食品添加剂的执法主体问题。 一、食品安全事故的典型案例回顾 近年来，中国食品安全事件频发，给中国社会加载了巨大的经济成本，也造成了消费者心中难以愈合的伤痛。2003年底，安徽省阜阳市太和县三堂镇的农民高政因为自己刚出生不久的孩子吃了“伊鹿”牌奶粉后生命垂危，从此走上了维权之路。他的努力引起了媒体的关注，2004年4月16日，中央电视台报道了劣质奶粉的情况，立刻震惊全国。在国务院领导的高度关注下，迅速派出调查组赶往阜阳市，和安徽省省府展开全面调查，很快查清问题，是由不法厂商生产的蛋白质等营养成分严重不足的奶粉引起的，劣质奶粉共造成了189名婴幼儿营养不良，12名婴儿死亡。 2008年9月，三鹿作为毒奶粉的始作俑者，被新华网曝光，社会反