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新形势下事业单位内部控制制度研究 第一章 事业单位内部控制概述 一、内部控制的产生和发展 内部控制是企业管理的重要组成部分，产生至今已有几千年的历史，但直到20世纪40年代才受到人们的普遍重视，内部控制一词最早是在1936年美国会计协会(AAA)发布的《独立职业会计师对财务报表的审查》公告中提出。20世纪初至今内部控制理论的发展大致经过内部牵制、内部控制制度、内部控制结构与内部控制整体框架等几个不同的阶段。 (一)内部牵制阶段 在20世纪40年代内部控制的发展基本停留在内部牵制阶段。《柯氏会计词典》将内部牵制定义为“以提供有效的组织和经营，并防止错误和其他非法业务发生的业务流程设计”。内部牵制主要着眼于职责的分工和业务流程及其记录上的交叉检查或交叉控制，通过人员配置和职责划分、业务流程、簿记系统等来完成。 (二)内部控制制度阶段 1949年，美国会计协会的审计程序委员会在《内部控制，一种协调制度要素及其对管理当局和独立注册会计师的重要性》的报告中，对内部控制作了权威性定义：内部控制包括组织结构的设计和企业内部采取的所有相互协调的方法措施。1958年审计程序委员会发布了《审计程序公告第26号》，对内部控制定义重新表述，并将内部控制划分为会计控制和管理控制。内部控制的目标除了保护组织财产的安全之外，还包括增进会计信息的可靠性、提高经营效率和遵循既定的管理方针。 (三)内部控制结构阶段 20世纪80年代以后，西方会计审计界研究的重点逐步从一般含义向具体内容深化。1988年美国注册会计师协会发布了《审计准则公告第55号》。在该公告中把控制环境作为一项重要内容与会计制度、控制程序一起纳入内部控制结构之中，并且不再区分会计控制和管理控制。 (四)内部控制整合框架阶段 1992年美国反虚假财务报告委员会发布了一份报告《内部控制：整合框架》简称COSO，在一定程度上突破了以往内部控制仅从会计审计角度研究的狭隘性，从内容上不再局限于会计控制，扩展到企业的管理以及企业的治理，从一个更高、更系统的角度给出了内部控制的框架体系。COSO报告的颁布标志着内部控制进入整体框架阶段。 二、内部控制定义 从现有的文献看，中外学者及学术协会从不同角度出发，对内部控制的概念进行了不同的概述。20世纪90年代由美国会计学会、美国 注册会计师协会、财务经理协会等多个职业团体参与发起的组织委员会对内部控制的定义为：“内部控制是指由企业董事会、经理阶层和其他员工实施的，为营运的效率效果、财务报告的可靠性、相关法令的遵循性等目标的达成而提供合理保证的过程。”我国内部控制最新概念是在2008年6月，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会五部委联合发布了被称为“中国版萨班斯法案”的《企业内部控制基本规范》，对内部控制定义做了进一步完善。规范所称内部控制是指由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的旨在实现控制目标的过程。 三、 事业单位的特点 我国的事业单位，属于非权力机构，是为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位在我国政府的实际管理中，无论从数量上还是从布局上都属规模庞大、情况复杂之列，就对事业单位的总体情况来分析，可概括出如下特征： (一)提供公共服务　　实际上事业单位就是提供事业产品的单位。提供事业产品是事业单位产生和存在的基本条件。事业产品包括公共产品和准公共产品。公共产品是与私人产品相对称的、由政府部门提供而满足公共需要的产品。与政府行政机关提供的公共产品不同的是，事业单位提供的公共产品基本是从事具体事务、寓于服务之中的产物，而政府行政机关提供的公共产品更多的是寓于行政管理之中，它们是有效行使国家权力的产物。(二)承担某些政府职能　　事业单位从事的事业多是政府职能的延伸和具体化。政府在实施行政管理中有许多具体事务往往需要专门的机构来办理。专门为政府办理具体事务的机构就是通常所称的事业单位。事业单位与行政机关有着密不可分的关系，它是行政机关的派生机构，它的事业范围是由行政机关确定的，它的工作好坏直接影响着政府职能的执行和落实。(三)属于非权力机构　　事业单位虽然承担政府职能所派生出来的诸多具体事务，但它却与行政机关不同，不具有公共行政权力。不能对某一领域的事务实施行政管理，同类事业单位之间也不构成领导与被领导的关系，事业单位对于行政区划内的其他单位或个人也不拥有任何带来管理成分的职能，它只是利用专业知识和专门技术向全社会或某一地域内提供某项服务，专业性服务是事业单位的社会职能。(四)员工多数是专业技术人员　　大部分事业单位的职工构成都是以专业技术人员为主要成分的，业务骨干基本上都是某一方面的专家学者，他们往往不适合承担管理者的角色。四、 事业