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最高国务会议与“五四宪法”的二元政体结构 第33卷第1期 2015年01月政法论坛TribuneofPoliticalScienceandLawVol．33，No．1Jan．2015 最高国务会议与“五四宪法”的二元政体结构 翟志勇 “五四宪法”要：最高国务会议是中专属于国家主席的一种会议机制，最高国务会议 但由于特殊的人员构成以及毛泽东在当时巨大的人格魅力和政治权威，最高表面上议而不决，摘 党的机构以及政治协商组织的超级国家权力机关，是一国务会议反而成为超越常规国家机构、 “五四宪法”种统合一切的事实上的最高国家权力机关，是中国家主席制度的枢机所在。毛泽 “五四宪法”东作为国家主席，内在于体制之中，并与全国人大、国务院、最高人民法院和最高 即卡里斯玛担当者，又超乎在宪法之人民检察院组成常规政体结构。毛泽东作为革命领袖， 外，通过最高国务会议超越常规国家权力机关，由此形成“五四宪法”独特的二元政体结构。“五四宪法”是韦伯意义上的法理型统治和卡里斯玛统治的结合，内在地包含着毁灭自身的因素，为日后因接班人问题导致的宪法危机埋下了伏笔。 ；毛泽东；最高国务会议；卡里斯玛；二元政体结构关键词：“五四宪法” “五四宪法”制定过程中，国家主席问题曾引发巨大争议，争论的核心是国家主席是否是国家元首。但制宪过程中对于国家主席的具体职权，特别是武装力量统率权和最高国务会议召集权，却少有争论。而正是这两项职权使国家主席成为事实上的国家元首。因统帅武装力量通常只发生在战争时期，所以最高国务会议就成了国家主席在日常政治中掌控内政外交的制度性权力机制，是国家主席的枢机，在某 “五四宪法”种意义上成为事实上的最高国家权力机关，从而造成独特的二元政体结构以及潜伏的宪法 危机。对于新中国宪制史上的这一重要制度，法学界只有零星的研究，史学界和政治学界的研究也是凤 《毛泽东年谱（1949－1976）》毛麟角。当然，研究的薄弱与资料的匮乏有很大关系，但随着的出版，有关最高国务会议的基本信息被披露出来，虽然没有最高国务会议的会议记录，但仍可以结合宪法文本和政治实践来讨论最高国务会议的性质、功能及其在中国宪制史中的地位。 一、宪法文本中的最高国务会议 “五四宪法”：“中华人民共和国主席在必要的时候中只有一条涉及最高国务会议，第四十三条规定 召开最高国务会议，并担任最高国务会议主席。最高国务会议由中华人民共和国副主席、全国人民代表大会常务委员会委员长、国务院总理和其他有关人员参加。最高国务会议对于国家重大事务的意见，由中华人民共和国主席提交全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院或者其他有关部门 作者简介：翟志勇，法学博士，北京航空航天大学法学院副教授。 ：“最高国务会议组织结构及其功能探析”，《中共党史研究》2005年第1期；杨建党：“最高国务会议制相关讨论，参见李林载 ，《云南行政学院学报》2006年第4期；何正进、：“我国最高国务会议制度废止的原因探析”，《决策与信息》2011年度探略”载姜敏载 ：“宪法概念的变迁：从《共同纲领》五四宪法”，《法制与社会发展》2013年第6期；周林刚：“八二宪法与新宪第11期；周林刚到载 ，《华东政法大学学报》2012年第6期；马岭：“国家安全委员会与50年代最高国务会议之比较”，《云南大学学报法法观的生成”载载 2014年第1期。学版》 22政法论坛2015年 ”？什么事项属于“国家重大这条原则性的规定太过简略，什么时候是“必要的时候”讨论并作出决定。 ？最高国务会议形成的“意见”事务”具有什么性质？在规定全国人民代表大会是最高国家权力机关 “最高国务”？两个“最高”后，这个会议何以称之为之间的关系如何？所有这些都不清楚。在1954年3 ：“在必要的月23日宪法起草委员会第一次全体会议上，毛泽东简单地解释了他眼中的最高国务会议 。在必要的时候，议什么事没有讲，总之不能违反全国人民代表大会也就是时候召开最高国务会议， 说很少开，有紧急的大事情才开会商量一下”［1］（P.191）。这个解释实际上并未回答任何实质性的问题，唯 、“其他有关一确定的是在召开最高国务会议这个问题上，主席享有很大的自由决定权，什么时候召开 人员”包括谁、议什么事情，完全由国家主席来决定。田家英在宪法草案座谈会上，对最高国务会议也 ：“最高国务会议，在必要的时候才召开。最高国务会议因有总理参加，讨论结果由总理带回有个解释 田家英。国务院会议作出决定，因此这个会议是可以有结果的，有决定的，但不要国务院的硬性规定” ，“可以有结果”，“硬性规定”，这个解释也是模棱两可但又不要实际上涉及到最高国务会议定位不清的 性质问题。 ：“主席有交议毛泽东在宪法草案油印打字的第一次修正稿中，关于最高国务会议性质，有个批语 ”，权，最高会议决议的性质。所谓