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行政法的功能与设计 本文作者：朱新力 罗利丹 工作单位：中国人民大学 对于行政组织的定位，行政法学界经历了一个由行政学视角向法学视角的转变过程。⑥在这一过程中，行政主体概念的引入转变了传统行政组织法学研究的模式，脱离了行政学范式的窠臼。行政主体概念的引入赋予了行政机关、法律法规授权组织独立的法律人格，行政组织法领域开始真正意义上的法律化，发挥其传统的“控权”功能。如学者沈岿所言，“由于行政主体这一具有法律人格意义的术语取代了行政机关或行政组织术语，各类教材在论及行政管理主体时也就摒弃了近似于行政学的、着重于行政组织结构的传统写实方法，而是以法学辨析方法对具有和不具有独立法律地位的行政机关或社会组织作区别论述”。⑦行政主体理论鹊起于《行政诉讼法》颁布前后，很大程度上是为了解决行政诉讼中的被告资格确认以及行政执法主体资格确认等问题。从这一问题意识出发，决定了行政主体理论一开始就关注外部行政关系与责任，服务于法院的合法性审查，从而约束和规范公权力、保障私权利。而行政主体这一概念是“中学为体，西学为用”的舶来品。“我们仅引进了行政主体概念，对其内容却作了实质性改造。在法国、日本，行政主体是一种法律制度，是地方或公务分权的法律技术。……法国、日本的行政主体理论与具体的行政主体法律制度相连，主要是阐述行政主体制度的有关内容以及论证行政主体制度存在的合理性和正当性。”⑧我国在程序性审查阶段，行政主体理论是行政诉讼被告资格认定的一种法律技术，与法律责任归属相关联；在实体性审查阶段，行政主体理论是行政行为实施主体适格判断的一种法律技术，与执法资格、行政行为效力等相关联，亦作为《行政诉讼法》第54条第2项第4目判断是否超越职权的基本坐标。而执法主体资格、行政行为效力、行政诉讼被告和法律责任归属等问题均是传统行政法上的合法性问题，通过判定上述问题来达到控制行政权行使的目的。到20世纪90年代中期，该理论已经成为行政法学研究行政组织的主流。在行政主体理论的研究范式之下，基于形式法治层面的制度设计主要包括以下三个方面。（一）行政主体资格的确定一般认为，作为行政主体必须具备“三大”资格要件：第一，行政主体必须依法享有行政职权；第二，行政主体必须能以自己的名义实施行政活动；第三，行政主体必须能独立承担法律责任。我们不认为行政主体概念只是一个学理概念，而非法律概念，⑨也不认为行政主体理论在我国只是一种纯理论而缺乏制度支撑。事实上，该理论因实践而催生，俨然已成为行政诉讼制度和行政执法制度的支撑性原理：在行政诉讼领域，该理论迅速转变成适用《行政诉讼法》第25条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第19条至第23条的支撑性原理，是判断被告适格、变更或追加被告的基本技术，也成为适用撤销判决情形之一超越职权的基本坐标。⑩在行政执法领域，《行政处罚法》颁布之后，该理论成为清理行政执法机关的基本标准与依据，成为贯彻落实职权法定原则、厘清不同行政机关之间管辖权界限的抓手。随后，全国各地开展执法主体认定及其执法依据和职权分解的工作，并按照政府信息公开的要求公之于众。輯訛輥行政主体理论整肃了政出多门、越权执法、管辖混乱等弊政，勒紧了桀骜不驯的行政权。輰輥訛（二）行政授权、行政委托的规则设计当行政组织法的研究视角突破“行政机关”的藩篱后，不难发现，实际行使行政权的主体还包括法律、法规授权的组织，之后，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释［2000］8号）又间接认可了规章授权的组织。輱輥訛德国的本质性理论认为，组织的基本构造也同样适用法律保留原则，即需要法律上的依据。施密特#8226;阿斯曼教授进一步将“对基本权利的侵害与制约需要法律上的根据”和“对于基本制度（乃至与传统上不同的组织形态）为了明确责任并确保可以总揽该制度而需要获得授权（这被称为制度性保留）”整合起来作为其分析本质性理论的视角。輲訛輥面对行政任务的不断增多，非行政机关行使职权成为一种司空见怪的现象，在合法性的考量下，我们通过行政授权和行政委托的规则设计来解决传统行政机关以外的组织形态行使行政权的正当性和合法性问题。在我国行政法语境下，行政授权系指法律、法规和规章直接赋予国家行政机关以外的社会组织，特别是具有管理公共事务职能的组织以行政职能的法律制度。行政授权必须遵循几项规则：一是授权必须依据法律、法规和规章进行；二是授权的对象必须是行政机关以外的社会组织；三是授权的内容必须合法且明确，不违反禁止性规定；輳訛輥四是授权的结果必须公开；五是不得再次授权。輴訛輥行政委托系指出于管理上的需要，某一行政主体（委托人）委托另一行政主体或其他组织（被委托人）以委托人的名义代行职权或其他事务，其行为效果归属于委托人的法律制度。行政委托必须遵循的规则有：一是委托必须有