构建中国的PPP法律和制度体系迫在眉睫-清华大学.PDFVIP

王守清，张博. 构建中国的PPP 法律和制度体系迫在眉睫. 济邦通讯，2013, 40(10): 13-17 构建中国的PPP 法律和制度体系迫在眉睫 清华大学建设管理系 王守清，张博 1 引言 基础设施(含公用事业，下同)是一个城市经济正常运转的基础，世界银行1994 年的报告指出 “基础设施如果不是经济发展的引擎，也是经济活动的车轮” 。同时，基础设施关系到城市中每个 人的日常生活，是决定城市居民生活质量的重要方面。另外，在城镇化进行的过程中，基础设施 也发挥着重要作用。中央对基础设施的建设愈发重视，温家宝总理在 2005 年政府工作报告中首 次提出建立服务型政府的目标，北京、上海、广州、南京、深圳等各大城市政府纷纷响应，为公 众提供完善、优质的城市公共服务成为城市公共部门的首要任务之一。 然而，基础设施一般具有投资规模大、建设周期长等特点，仅仅依靠政府投资，会带来较大 的财政压力。2011 年审计署报告指出，2010 年底，地方政府性债务总额高达 10.7 万亿。以武汉 为例，2011 年末地方政府性债务为 1964.47 亿元，债务率达 185.64%，超过美国最高警戒线 1.5 倍。 在政府日益加重的财政压力的背景下，随着城市经济发展和人们生活水平的不断提高，仅依 靠政府财政投资，很难满足人们对基础设施的需求，迫切需要创新的投融资模式，中央各相关部 委和地方政府近年来连续出台了四五十个文件，吸引和鼓励社会资本参与。最新的动向是，国务 院总理李克强在2013 年7 月31 日主持召开国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买公共 服务，对社会资本进入基础设施领域释放了更为强烈的信号。 在这种背景下，PPP(Public-Private Partnership 的缩写，直译为“公私合作”，或意译为“政企合 作”能更准确反映我国现实)模式已经或必将成为我国基础设施开发的趋势之一。这主要是由 PPP 模式的特点决定的。如果所有基础设施全部由政府独自承担，则会因为政府资金不足造成基础设 施不足，或者因为政府机构所存在的内在缺陷及政府供给与市场需求失配所带来的高成本、低效 率和高风险等问题。然而，如果把基础设施完全交给企业去做，则可能由于企业以利润最大化为 目标，忽视社会责任，造成不公平等问题。因此，推行PPP 模式，政府和企业合作，发挥各自优 势，可以既解决政府资金不足又更好地提供基础设施等公共服务。 尽管从八十年代开始，我国就已经开始了 PPP 模式及各种演变模式的应用(特别是八十年度 后期至九十年代后期以外商为主导的BOT ，以及九十年代后期至今以国企为主导的BT) ，然而， 由于缺乏相关的法律和制度建设，实践中虽然取得了一些成绩，但也存在大量问题。其中一个主 要原因是，目前与 PPP 模式相关的法规政策层次较低，多为国务院/地方性行政法规或国务院部 门规章/地方政府规章，尚未有国家层面的立法，权威性不够，部分文件之间甚至相互矛盾，如各 种模式的称谓和内涵、项目所有权的转移与归属、税务的征收等等，所以虽然近年来政府出台了 四五十个文件吸引社会投资，但效果并不很显现；缺少国家层面法律和制度造成的一个主要问题 是，中央和地方政府缺乏相关项目的一站式立项、评估和审批等机构，造成各地各部门各自为政， 重复或交叉审批，效率不高，或管理与监管缺位，经验教训不能很好地总结和推广，重复交学费， 等等。因此，要应用好PPP 模式，迫在眉睫的任务是构建一套国家层面的PPP 法律和制度体系。 1 王守清，张博. 构建中国的PPP 法律和制度体系迫在眉睫. 济邦通讯，2013, 40(10): 13-17 下面结合笔者长期致力于PPP 模式的研究、教学、培训和咨询经验，就我国PPP 法律和制度 体系的构建原则和要素等有关内容，提出一些建议，抛砖引玉，供大家研讨。 2 我国PPP 法律与制度体系的构建原则 结合PPP 模式和基础设施的自身特点及 PPP 在在中国的应用历史和发展现状，在构建 PPP 法律和制度体系时，应至少遵循以下四个原则。 原则一：强调物有所值(Value for Money) 。对一个基础设施项目是否要采用PPP 模式，一定 要做评估比较，保证应用PPP 模式后，比传统的政府投资模式有改进，包括风险的转移、服务水 平和效率的提高等，既要保证投资者可以获得一定利润以吸引社会资本，又要