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历史视野中政府组织 　　摘要：人类社会的不同历史阶段有着迥异的社会治理结构，进而决定了其政府组织也带有明.显的时代特征。农业社会的政府组织是权力主导型的，工业社会的政府组织则是规则主导型的，今天，伴随后工业社会转型大幕的拉开，信任主导型组织必将成为政府组织的典型形态。 　　关键词：政府组织；权力主导型组织；规则主导型组织；信任主导型组织 　　中图分类号：C936　文献标识码：A　文章编号：1000－2731(2011)05－0117－07 　　在社会治理领域，国家的诞生标志着政府的出场，也将政府的组织问题突显出来。能否将自己有效地组织起来，直接决定着政府是否有能力承担复杂而又艰巨的社会治理任务。这一问题的解决绝非权力执掌者们一厢情愿的事情，相反，即使是他们对此也常常表现得一筹莫展。历史上，时有帝王发出“恨不生于寻常百姓家”的感慨，现实中，工业社会的政治家们喋喋不休的抱怨，都很好地说明了这一点。从根本上看，政府如何组织最终取决于它所处的历史阶段。人类社会的不同历史阶段有着迥异的社会治理结构，进而决定了其政府组织也带有明显的时代特征。因此，伴随社会发展同时展开的是一幅政府组织演进的画卷，在农业社会，政府组织是权力主导型的，到了工业社会则是规则主导型组织，今天，伴随人类后工业社会转型大幕的拉开，信任主导型组织必将成为政府组织的典型形态。 　　一、权力主导型组织 　　农业社会的政府组织是权力主导型组织，是在氏族社会解体，社会日益分化，社会矛盾和冲突不断加剧中与国家相伴随产生的。社会的日益分化最终形成了等级化的社会结构，社会成员总体上被分成统治者和被统治者两大对立集团，国家和政府作为统治集团的代言人履行社会治理职能，从而构造出专制统治的社会治理结构。等级分化和利益冲突决定了农业社会的政府不仅无法从根本上消除业已存在的社会矛盾，反而时常会因为自己的恣意妄为激发被统治者的反抗，只有不断强化专制统治，才能维持社会稳定和秩序。 　　农业社会的治理结构突出了权力的地位和作用，使其成为最炙手可热的资源，进而引发无休止的争夺，极大地加??了统治的难度、风险及不确定性。农业社会的统治者不仅要密切关注社会低层，随时准备镇压来自那里的反抗，还须处处提防统治集团内部对其权力的觊觎。他们一方面竭力宣扬“君权神授”和道德教化来证明和维护自身权力的合法性，另一方面，则必须在政府组织的构建上煞费苦心，以保证对权力的独占，维护权力的有效运行，并在此基础上使之不断扩张。否则，稍有不慎，就会落得沦为阶下囚，甚至是身首异处的下场。 　　对此，王亚南先生指出，在政府组建及政务推行的过程中，统治者们必须考虑“第一，该如何使一般臣民，对专制君主乃至其他揽权人物，养成敬畏自卑的心习；对于其言行，无论合理与否，都心悦诚服。第二，该如何使各方面各部门的官僚势力，都在对专制君主向心的重点上彼此保持一定的平衡。……第三，该如何使全体人民，能‘安分守己’，‘听天由命’的接受官僚统治；并如何使人民中之优异或豪强分子，有机会有志望参加那种统治。这些问题被苦心孤诣的考虑着、揣摩着，权谋术数的玩弄，就成为专制君主及其大臣们统治上的日常课题了。”在此基础上，“官吏权责的划分，仔细考察起来，无非是专制君主及揽权者们弄权斗法的结果”。 　　对于农业社会的政府组织，诺内特(P.Nonet)和塞尔茨尼克(P.Selznick)有着更为全面的总结，认为它具有以下几个方面的特征：目的单一性，混淆了私人利益和公共责任；缺乏系统规则；在决策方面则表现出特别的、顺从于个人统治的恣意和下属的无控制行为；同时，具有不稳定的、非专业的特征……。以今天的眼光看，这无疑是一幅十分混乱的图景，但是在农业社会的特定历史背景下，尤其是站在权力主导的角度就很好理解了。造成上述乱象的原因并非农业社会的统治者们对组织的构建和运行漠不关心，恰恰相反，它始终都是其关注的重点。这一点从农业社会的政府组织结构、具体职位甚至是名称的频繁变更中就可见一斑。只不过，他们的关注是以维护权力垄断和有效运行为出发点的。组织的目的在于应对不确定性，对于农业社会的统治者而言，最大的不确定性就是对其权力的威胁，于是，维护权力垄断和有效运行成了根本目的，只要它能够得到满足，即便出现混乱也是可以容忍的，在某种意义上甚至可以这样说，这些混乱的出现恰恰是为维护权力垄断不可避免的副产品。 　　众所周知，农业社会是一个“家天下”社会，家不仅在日常生活中占据十分重要的地位，发挥着基础性的组织作用，而且在政府组织的构建中也扮演着关键的角色。农业社会的政府就是以特定家族为核心构建起来的政权体系，家族的首领独揽政府的最高权力，在家是家族主子或家长，在国则是皇帝或国王，成为特定领土范围内拥有绝对统治权的主宰。正是在此意义上，韦伯(Max Weber)明确指出，在传统