代建制在浙江省高速公路建设项目中的应用研究.docx

代建制在浙江省高速公路建设项目中的应用研究彭利人（中国公路工程咨询集团有限公司，北京100097）摘 要：作为一项建设管理基本制度，代建制已经在我国各地的建设项目中得到了广泛应用。针对公路建设管理形势，本文以浙江省为例，对代建制在公路建设项目中的应用进行了分析，对其应用模式进行了评价，总结了相 关经验，分析了存在问题。关键词：公路；建设管理；代建制中图分类号：文献标识码：B作为一项建设管理基本制度，代建制在我国的应用起源于 20 世纪 90 年代初，其大范围的推广则是在 2004 年国务院 《关于投资体制改革的决定》 颁布以后，其应 用范围主要集中在政府投资的基础性、公益性和非经营 性的项目，其类型主要是房建和市政等建设项目；而对 于公路建设项目，是不是适合采用代建制，又该如何实 施，目前各地都普遍存在一些观念障碍，相关各方表现 得并不积极[1]。基于此，本文以浙江省为例，通过对代 建制在公路建设项目中的应用进行分析，以求总结相关 经验，明确存在问题，以供各界借鉴与探讨。1 代建制实施的基本背景作为重要的基础设施建设项目，公路建设一直是我 国各级政府的主要工作任务之一。受投资体制的影响， 我国公路建设普遍采取的是以政府有关部门为主导的指 挥部或项目公司建设管理模式，也即传统的“自建制” 模式。在全国各地加快公路建设步伐、积极拓展资金筹 措渠道的背景下，传统的“自建制”模式已经难以适应 新的形势要求，为此，各地都在积极探索新的建设管理 模式，以加强工程建设质量、进度和投资等三大控制。浙江省对代建制在公路建设项目中的实践探索，就 是与上述建设发展形势及背景密切相关的。2003 年， 浙江省政府提出以建设主骨架网络、畅通省际通道、构 筑“接轨大上海、融入长三角”大交通圈为主要目标， 提出本届政府任期内 （2003～2007 年） 实施包括“高速 网络工程”在内的“六大工程”，以实现浙江交通新的 跨越式发展。为顺利完成建设目标任务，浙江省交通厅 提出了“要以创新为动力，全面加快高速网络工程的实 施步伐”的工作部署。对公路建设项目实施代建制就是作为公路建设管理的一种体制创新进行实践探索，其目的是要解决原有建设管理体制下“投资、建设、管理、 监督”四位一体的弊端，充分利用代建单位的专业优 势，提高工程整体的建设管理水平。公路建设项目管理体制的变革与创新，是与投融资 体制密切相关的。与国内一些省份不同，在多元化的投 融资渠道方面，浙江省公路建设做得比较好，高速公路 项目基本上均属于经营性的项目，多数项目中均有民营 资本的介入，基本形成了国有资本、民营资本及国外资 本等共同并存的资金来源局面。正是由于投融资的复杂 性，决定了建设管理体制的多样化，因此，浙江省在对 公路建设项目实践探索代建制的过程中，并不局限于单 一的代建制模式，而是允许多种模式并存。2代建制实施的典型模式在实行项目法人责任制前提下，目前浙江省公路建 设主要有两种典型代表性的代建制实施模式：（1） 模式一：委托政府组织代建 （项目法人公司+ 政府领导下的代建单位）；这种模式一般由项目法人公 司委托政府组建单位或直接委托政府领导下的专业单位 作为项目代建单位，即通常所属的建设期间的“小法人 公司、大代建单位”的模式。浙江省的甬金高速公路金 华段、杭千高速公路、申苏浙皖高速公路都是采用这种 模式进行建设管理，由项目法人委托政府机构实行代 建，政府机构则相应成立项目建设指挥部具体履行相关 职责。（2） 模式二：委托公司组织代建模式 （项目法人公 司+代建公司）；这种模式一般由项目法人公司直接委托 有经验的专业化的工程管理公司作为代建单位，代建单作者简介：彭利人 （1975-），男，博士，高级工程师，主要从事交通规划、交通管理、交通安全、经济评价、项目后评估等方面的研究。98 2009 年 06 期(总第 54 期)图 1 代建项目的基本管理模式公路交通科技 应用技术版位在业主授权下，利用其在建设管理方面的经验提供专业服务，并承担相应的责任和获得相应的报酬。浙江省 甬金高速公路宁波段即采用了这种模式进行建设管理， 由奥地利艾尔瓦格公司和宁波交投公司共同投资建设， 委托阿尔皮内公司进行代建。针对上述两种代建制模式，通过调研分析，模式一 是属于政府领导下的代建制模式，是当前浙江省高速公 路建设中主要采取的模式，在实际应用中取得了比较好 的成效。对于模式二，可以将其归属于市场化的专业代 建模式，该模式在实施初期暴露出了一些问题，如根据 国家审计署的报告，在对甬金高速公路宁波段工程进行 全面审计时，发现工程中存在“外商以代建名义从总投 资 19.3 亿元的工程中获利 2 亿多元”的问题，虽然这并 不是代建制本身的问题，但可以间接说明，在相关制度 不健全、监督与约束体制不完善的情况下，代建