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基于规范公共性要求公共政策终结 　　[摘要]政策终结是因由政策环境变化、政策功能的弱化或丧失而进行的政策变更、终止等一系列活动。从表象上看政策终结的原因是政策功能的弱化或丧失，以致政策执行无法带来所期望的正向效果，但实质上政策终结是缘自政策公共性的丧失。 　　[关键词]公共性；公共政策；政策终结 　　[中图分类号]D693 　　[文献标识码]A 　　[文章编号]1672-2426(2007)05-0011-03 　　 　　一、政策公共性的价值 　　 　　1.政策公共性释义。根据《辞海》的解释，“公”的中文含义为“公共；共同”，与“私”相对。《礼记?礼运》所言“大道之行也，天下为公”，即为此意。《汉语大辞典》中，“公共”意为“公有的，公用的，公众的，共同的”。公共性指的是“一种公有性而非私有性，一种共享性而非排他性，一种共同性而非差异性。”[1]可见，自古以来，“公共”的中文语义就强调多数人共同或公用。在古希腊社会里，公共是一种所有成年男子都可以参加的政治共同体，其主要职责是建立一些永久的标准和规则，目的是为了获取最大的善。现在，“公共”概念已发生很大改变，几乎成为政府和政治的同义词。 　　政策公共性“是公共政策形成的逻辑起点，是公共政策分析的理性取向，是公共政策的元属性，一般表现为公正性、公平性和公开性三个基本维度，是公共政策问题分析、制定分析、执行分析、评估分析的价值基础和精神内核。”[2]政策公共性要求政策在制定、执行、评估、终结的过程中始终以公共利益为首要的考量标准，这是公共性的价值核心。坚持了政策公共利益取向，也就相应地遵守了政策公共性的公正性、公平性与公开性这三个维度，因为公共利益取向是靠这三者共同作用来维护的。 　　2.政策公共性的价值。政策公共性的价值主要体现在以下几点：第一，公共性是政策公共利益取向的标度。“公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。”[3]由此可见，公共政策制定和存在的理由是对公共利益进行合理有效的选择、分配和调节。根据权力契约理论，政府权力是公民权利让??而来的，因此，政府应当为民众服务。所以，作为其输出产物的公共政策也应当是以服务于公民的公共利益为取向。从前面公共性释义可见，公共利益是公共性的内涵，并且是核心内涵。因此，公共性取向的政策，必定是以公共利益为归宿的政策。所以，公共性可以看作政策是否遵循了其应有的公共利益取向义务的有力标度。 　　第二，公共性是政策取得合法性的基础。“重要的是这一事实：在特定情况下，个别对合法性的主张大到明显的程度，按照这一主张的类型被认为是正当的，这一事实更加确定了主张拥有权威者的地位。”[4]在韦伯看来，合法性是人们对权威者地位的确认和对其命令的服从。它作为政治学的一个重要概念，是指对政府的一种政治价值判断，“即是对统治权力的承认”[5]。由上可见，政治的合法性在其实质意义上应当是公众对政治权力与政治制度的认同。“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力。”[6]人民群众中间蕴蓄着巨大的能量，人心的向背决定着政权的存亡。而人心的向背又取决于公众对于现存政治制度、政治权力的认同和接受。由此可见，合法性的问题是事关一国政治稳定、政权存亡的决定性因素。 　　公共政策作为政治系统的输出产物，其合法性也应当是来源于公众的认同、接受。它作为政治统治最重要的手段之一，是否具备合法性将是决定整体政治合法性的重要一环。前面提到，公共政策的核心价值便是其取向的公共利益性。这是政策公共性的最集中体现，它的存在以公共利益的公平分配、合理维护和有效增进为目的。一项以公共利益为取向的政策，往往在公众的认同方面更具群众基础，因此，也更易为公众所认同和接受。在君主专制时代，政策是以君主为核心的统治集团利益维护和政治统治的工具，因此那时的政策谈不上公共利益性，即使有，也不过是统治集团所谓的“政治恩赐”。在由于社会的政治冷漠而形成的顺从型政治文化影响下，当时政治在一定时期内还是具备一定稳定性的。而进入政治民主时代，人民主权的思想已深入人心，公众参与热情空前高涨，人们对政策的公共利益取向充满期待。一旦政策丧失公共性，便会出现政策“合法性”认同危机，长此以往，势必要引起整体政治的认同危机。在一定意义上可以说，公共性是政策合法性的基础。因此，政策要维护、增强其合法性，就不得不设法规范其公共性的价值取向。 　　第三，公共性是影响政策权威性的关键性因素。“权威是正式组织中信息交流(命令)的一种性质，通过它的被接受，组织的贡献者或‘成员’支配自己所贡献的行为，即支配或决定什么是要对组织做的事，什么是不对组织做的事。”[7]根据美国著名管理学家巴纳德对权威的解释，我们可知“一个命令之是否有权威决定于接受命令的人，而不决定