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关于“收支两条线”管理制度的沿革 省非税收入征收管理局 易继元 所谓“收支两条线”改革，是将执收执罚单位依法取得的行政事业性收费、政府性基金、罚没收入、专项收入、国有资产（资源）收益等非税收入，全额上缴财政，纳入综合财政预算统筹安排，并通过国库集中支付，实行收缴分离、收支脱钩。“收支两条线”管理制度，作为规范财政资金管理的一种有效方式，以及防治腐败行为和加强党风廉政建设的一项重要措施，已在实践中得到不断充实、完善和发展。 一、九十年代初期——提出“收支两条线”概念 改革开放以后，随着经济体制改革的不断深入和政府职能的转变，社会分配格局发生了很大变化，行政事业性收费和政府性基金规模越来越大。由于缺乏财政管理和监督，乱收费、乱罚款和各种乱摊派（简称“三乱”）问题日益严重，收费、罚款和集资等财务管理混乱，违法违纪现象时有发生。为治理“三乱”，建立健全收费、罚款和集资财务管理，1990年中共中央、国务院发布了《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》（中发[1990]16号）。该《决定》规定：“对行政事业性收费，要按照资金性质分别纳入财政预算或预算外管理。罚没收入上交财政，取消各种形式的罚没收入提留分成办法；执法部门所需办案和业务经费，列入财政支出预算。对集资的资金，实行收支两条线管理。用于基本建设的，要统一存入当地财政在建设银行开设的预算外资金专户，由财政部门和建设银行监督使用。各项收支都要入帐，纳入单位财务管理，并按规定及时解缴国库或财政专户。”这是党中央、国务院首次在正式文件中提出“收支两条线”的概念。尽管当时文件规定只涉及集资资金，但实际上管理范围已包括了行政事业性收费、政府性基金和罚款。其内涵主要有两个方面：一是行政事业性收费、政府性基金、集资和罚款等各项收支都要纳入单位财务管理。二是行政事业性收费、政府性基金、集资和罚款等各项收入要按规定解缴国库或存入财政专户。 1993年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发财政部关于治理乱收费的规定的通知》（中办发[1993]18号）规定：“各级财政部门要加强行政事业性收费的财务管理，收费资金原则上要实行收支两条线。行政性收费要逐步纳入各级财政预算管理；尚未纳入预算管理的行政性收费、专项收费及事业性收费要执行预算外资金管理办法，实行财政专户储存，收入上交财政部门在银行开设的预算外资金专户，支出由用款单位编制计划，经财政部门审核后按计划拨给。”同年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发财政部关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定的通知》（中办发[1993]19号）进一步规定：“各级执收、执罚部门和单位要严格执行国家有关收费和罚没项目的规定。收费、罚没收入必须全部上缴财政，绝不允许将收费、罚没收入与本部门的经费划拨和职工的奖金、福利挂钩，严禁搞任何形式的提留、分成和收支挂钩。各级财政部门和主管部门不得给执收、执罚单位和个人下达收费、罚没收入指标。”上述有关规定，不仅明确行政性收费要逐步纳入预算管理，罚没收入必须全部上缴国库，而且明确行政性收费、罚没收入不得与部门收支相挂钩，也不得下达收入指标：同时还将“收支两条线”内涵进一步延伸到有关支出管理上。按照上述规定，自1994年1月1日起，财政部将83项行政性收费纳入预算管理，各地区、各部门罚没收入均按规定全额上缴国库，并对部分执收执罚单位取消了行政性收费、罚没收入与单位收支挂钩的做法。 二、九十年代中期——明确 “收支两条线”管理内容 1996年，国务院《关于加强预算外资金管理的决定》（国发[1996]29号）规定：“预算外资金是国家财政性资金，不是部门和单位自有资金，必须纳入财政管理。财政部门要在银行开设统一的专户，用于预算外资金收入和支出管理。部门和单位的预算外资金收入必须上缴同级财政专户，支出由同级财政按预算外资金收支计划和单位财务收支计划统筹安排，从财政专户中拨付，实行收支两条线管理。”这一规定与以往不同的是，明确了预算外资金是国家财政性资金，规定预算外资金专户统一由财政部门开设，预算外资金收支要编制计划，报经财政部门批准，预算外资金收入要按规定上缴财政专户，支出由财政部门按照批准的计划通过财政专户核拨。国发[1996]29号文件发布后，各级财政部门认真贯彻执行，建立健全财政专户，加强了预算外资金管理。同时，自1997年1月1日起将养路费等13项政府性基金以及地方财政部门按国家规定收取的各项税费附加纳入预算内管理，使“收支两条线”管理工作迈上了一个新台阶。 三、九十年代后期——扩大“收支两条线”管理范围 1998年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发财政部、国家发展计划委员会、监察部、公安部、最高人民检察院、最高人民法院、国家工商行政管理局关于加强公安、检察院、法院和工商行政管理部门行政性收费和罚没收入“