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林业体制改革调研报告 邵阳市林业局 2004年4月 我市是湖南省第二大重点林区，林业用地面积121.08万公顷,有林地105.25万公顷，森林蓄积量4670.99万立方米,森林覆盖率56.8%。林业是农民和国家财政收入的重要来源之一。随着可持续发展战略的实施和林业工作重点的转移,制约林业发展的各种不利因素也逐渐显现，加快推进林业政策、体制和机制创新已迫在眉睫。新时期下的林业工作要实现“林业增效、农民增收、财政增税”的目标，就必须切实解决以下七个方面的问题。 一、加快推进林业分类经营改革。 对公益林和商品林实行不同的管理体制、经营机制和政策措施，公益林按公益事业管理，以政府投资为主，吸收社会力量共同建设；商品林按基础产业管理，主要由市场配置资源，政府给予必要扶持。 一是完善生态公益林保护措施。我市生态公益林面积为932万亩，占全市林业用地的51.8%，其中国家首批生态效益补助试点面积338.17万亩，但生态环境仍然脆弱，水土流失面积达4200平方公里，占全市总面积的五分之一。同时，每亩每年3.5元的补助费太低，因为按平均每亩林木价值1500元计算，年存款利息近20元，加上每亩每年至少需要管护费12元，合计为30多元。如果按每亩每年出材0.2立方米，每立方米林农收入120元计算，年平木材收入也有24元。因此，一方面，随着每年造林面积的大幅增长，我市生态公益林面积还应扩大，以进一步遏止水土流失，改善生态环境；另一方面，应将生态效益补助标准提高到每亩每年20元以上，由国家、省、市、县按6：3：0.5:0.5的比例解决，对属省、市、县三级管理的生态林也应逐步给予补助，以便使生态公益林能得到切实保护。 二是完善商品林采伐管理制度。当前的年度限额采伐制度在执行过程中出现了一些实际问题。比如，价格上涨时有树不能砍，价格下跌时有树不愿砍，特别是私营造林大户守着金山银山，过年出门躲债，严重影响了造林积极性。因此，必须改革和完善商品林采伐管理制度，以吸引社会资金投资建设速生丰产林等商品林基地。第一，年森林采伐限额根据森林经营方案确定。经省级林业主管部门核定，达到一定规模的人工商品林，其经营单位或个人可以单独编制年森林采伐限额。第二，国家对人工商品林的年森林采伐限额和年度木材生产计划实行单列。在采伐限额编制单位内，人工商品林年森林采伐限额本年节余的，经省级林业主管部门批准，可结转下年使用。第三，在基本农田外的非林地上营造的商品林，经营者要求采伐的，县级以上林业主管部门应保证其年森林采伐限额和年度木材生产计划。第四，凡按技术规程要求对人工商品林进行抚育采伐，采伐林木胸径在10公分以下的，可不纳入年度木材生产计划；对生产以竹材为主要目的竹林的采伐管理，国家不纳入年度木材生产计划。第五，定向培育的工业原料用材林和在非林地上营造的人工商品林，各树种的主伐年龄由林木所有者确定。第六，人工商品林采伐实行公示制度，坡度在15度以上的定向培育的工业原料用材林和一般人工用材林的皆伐面积不得超过5公顷。 二、加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转。 在明确林地、林木权属的基础上，鼓励各种社会主体通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式，积极参与森林、林木和林地使用权的合理流转，盘活森林资源资产。森林、林木和林地使用权可依法继承、抵押、担保、入股和作为合资、合作出资的条件。 积极探索股份合作林场、联办林场等经营方式。对尚未承包的集中连片有林地，可采取“分股不分山、分利不分林”的形式，将产权逐步明确到人。对零星分散的有林地，可将林木所有权和林地使用权合理作价后，转让给个人经营。对宜林荒山荒地，可直接采取分包到户、招标、拍卖等形式确定经营主体，也可以由集体统一组织开发后，再以适当方式确定经营主体；对造林难度大的宜林荒山荒地，可通过公开招标的方式，将一定期限的使用权无偿转让给有能力的单位或个人开发经营，并限期绿化。 明确林业主管部门对林地、林木流转的管理职能，成立森林资源评估机构，对流转的林地、林木价值依法进行合理评估；依法对流转实行监督，明确双方的权利和义务，及时办理权属变更手续；没有林权证的林地、林木一律不得流转；流转后不得擅自改变林地用途，使林地、林木流转工作公开、公平、公正、合理、合法。 三、加快推进非公有制林业发展。 近年来，从国家到地方虽然从政策上鼓励发展非公有制林业，但至今尚未有专门保护非公有制林业的法律出台。由此而引发的非公有制林业不为社会所认同，其合法权益得不到应有保护的现象时有发生。国家应在已有法律的基础上，迅速出台保护、发展非公有制林业的法律或政策规定，鼓励各种社会主体跨所有制、跨行业、跨地区投资发展林业。凡有能力的农户、城镇居民、科技人员、私营企业主、企事业单位和机关团体的干部职工等，都可单独或合伙参与林业开发，从事林业建设。进一步明确非公有制林业