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建立现代财政制度：从政府工具到法治平台 刘乐峥 中央财经大学教授 很高兴有这样的机会跟大家一起交流。这篇文章的题目挺大的，这个文章是建立现代财政制度，从政府工具到法治平台。 一、财政是国家治理的基础和重要支柱 从背景来看，我们国家提出来财政是国家治理的基础和重要支柱，同时四中全会又提出来依法治国，要建设法治国家，并且就财政制度要求要建立与国家治理能力和治理体系现代化适应的财政制度。怎么理解这几句话呢？这是这一段时间财政研究的热点。 我们的现实是经济发展进入了新常态，也就是我们原来投资拉动型的原来增长方式恐怕不那么厉害了，我们要求的是从学习型的所谓弯道超车的模式，学习别人的发展方式逐步要转向创新型的社会。创新需要什么呢？这里我们提出来一个，创新的土壤是多元社会，因为多元社会才能够容纳我们创新当中需要的纠错和试错的空间，但是，多元社会的持续需要法治，它需要保护产权，保护个人的权利，来让多元的土壤不流失。 我们整篇文章因为比较长，今天也没有办法说完，我们在文章当中其实要回答的有几个问题。 第一，为什么我们过去三四十年有效的财政制度，为什么现在我们说它没效要改革呢，还是有效是不需要改革的。 第二，到底是修补式的还是全局式的。 第三，为什么各国的财政制度差异这么大，这包括具有类似的经济发展水平的国家，它之间的财政制度差异也很大。而同样的一个财政制度，在不同的国家应用为什么会结果大不一样。 我经常谈到的例子，IMF和世界银行经常把美国、英国的一套财政制度搬到发展中国家，搬到拉美，拉美不成功，搬到非洲，非洲不成功，原来美国搞夏普的这套东西，把它搬到日本，还有战后搬到德国，为什么它就成功？这个也是我们希望回答的问题。 其实我们是想再找到底什么是财政制度，我们现代财政制度产生的逻辑原理是什么，到底是什么逻辑，从微观个体来看它如何产生的， 一个基本的结论，我在这儿就写了，就是财政制度它是实现多元社会主体平等互动的法治平台，而不是传统我们通常认为的一个工具化的政府工具。 这里我们从一些逻辑的起点来看，就是财政制度我们看社会的构成，什么叫社会能力，我们说一个社会里面，它的能力其实是两个东西决定的，一个是你的观念，或者说在经济学里面，我们经常会有一个效用函数，它其实是指明了你动作的方向。另外你的组织形式和强度，这叫力量，其实就像数学里面的矢量一样的，一个东西标明方向，还有一个长度标明了它的强度。这两个东西的结合我们把它称之为社会能力，这种结合形成不同社会领域的组织和治理形态。 观念分什么，我们把它搞了一个二分，这只是对现实的简化，当然现实肯定是一个连续投，我们把它简化成一元的观念和多元的观念。 什么是一元的观念？一元的观念就是只有什么是对的，或者只有这个是对的。一个简单的例子，就是数学的定理一旦证明以后，它就是一元的观念，别的结果都是不对的，它是排斥别的了。 什么是多元的观念，多元的观念是我的是对的，你的也不一定错，但是你的对和我的错不一定有直接的联系，我可以容纳你，但我有我自己的喜好，这个在审美上面，我们古代唐代的时候喜欢胖，现在喜欢瘦，这两个不排斥。有的人喜欢川菜，有的人喜欢吃鲁菜，这个互相并不排斥，这是一种多元的观念。这个方向上分一元和多元。 它的组织形式和形态分为我们说的集中和分散，社会有集中决策的时候，有分散决策的时候。什么是集中决策的时候？我们说军队里面令行禁止就是一种集中决策，计划经济对所有的东西进行分配，也是一种集中决策的组织形式体现。 对于分散能力是什么呢？分散能力最典型的就是市场里面我们说这个是属于典型分散决策的，通过价格信号指导，让市场的主体进行分散决策。在社会领域里面也有很多分散决策的，比如像婚姻，它是两个人的决策。 当然在这个里面，我们说这四个东西，什么是一元集中能力，体现在明显的是哪儿呢？军队、政府是常体现一元集中能力的地方。观念一元的，组织形式也是集中决策的。什么是一元分散能力，往往都是一些社会组织，什么呢？比如像宗教，宗教的观念往往是一元的，也就是我信了这个教，信别的教就是错的，但是它的组织形式是分散的，这是一种分散能力。包括婚姻也是这样的，婚姻是排他的，你不可能两个人结婚了形成一个婚姻，你再找别的人结婚，这就犯了重婚罪，但是它的决策是两个人决策。什么是多元分散，最典型的市场，市场容纳各种各样的偏好，有各种各样的决策。什么是多元集中？最典型的就是法治，为什么呢？法治通过一种类似于法律的集中保护来容纳多元的观念。 二、国家治理的目标 对于国家治理的目标，什么是国家治理的目标，我们把它定义成稳定、进步和可持续。每一种结合能力都有它相应的领域，或者说它具有比较优势，这些能力让一个社会去进行稳定、进步和可持续的发展，它需要每个领域有不同的独立性，也就是说它们之间应该是独立运行的，一个制度不应该，或者说一个领域的这种能力不应该试