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大型调水工程良性运营的具体政策建议 　　摘要：大型调水工程的建设、运营和发展包含了技术、经济、环境、社会、政治、法律、人文等多行业和多学科的许多复杂问题。如何进行良性运营、科学调度和有效管理，是实现工程项目最终建设目标和获得最大综合效益的重要方面之一。文章结合调水工程实际，对工程建设、运营和发展所涉及的外部“软”环境和内部管理，诸如法律保障、水权管理、政府主导等问题提出具体政策建议。 　　关键词：大型　调水工程　良性运营　建议 　　中图分类号：F407.9　文献标识码：A 　　文章编号：1004-4914(2011)09-286-02 　　 　　面对水资源短缺、水环境恶化和水资源时空分布不均制约社会经济发展等日益严峻的水形势，调水工程是解决部分地区资源性缺水的较好手段。尽管调水工程能为缺水地区提供水源保障，但是工程往往会存在投资乏力、运营亏损和老化失修等影响工程效益发挥的实际问题。因为调水工程的建设、运营和发展包含了技术、经济、环境、社会、政治、法律、人文等多行业和多学科的许多复杂问题，所以如何进行良性运营、科学调度和有效管理，是实现工程项目最终建设目标和获得最大综合效益的重要方面之一。本文结合调水工程实际，对工程建设、运营和发展所涉及的外部“软”环境和内部管理，诸如法律保障、水权管理、政府主导等问题提出具体政策建议。 　　 　　一、大型调水工程的立法保障 　　 　　立法是规范社会行动框架的基本途径。一方面，政府的意志可以通过法律体现出来，实现政府对社会行为的控制和制约；另一方面，法律也为政府的行为提供依据和保护，换句话说，政府又是法律的实施者和执行者。目前。在我国。不论在中央，还是在地方，都已经制定了许多有关水方面的法律、法规和规章。这些法律法规对于管理不同时期、不同地区的水资源，发挥了积极作用，但是，其中的一些法律法规是根据不同时期或不同地区的特殊需要而制订的，它们不仅表现出过时的特征，而且也显得零散而不统一，还可能表现出保护主义的特征。 　　调水立法，需要在掌握所有利益相关者的利益需要基础上，明确取水者、用水者、管理者的权利和义务，规范管理机构的权力和职责，并明确奖惩法则。至于那些具体实施细则和具体执行措施，可以将它们作为动态的条款，根据不同时期的需要而做具体的修订。调水立法的实质就是在一个较高的层次上界定水权，建立较为合理和完整的水权制度。调水立法需要在这样几个方面界定水权：(1)生存用水权；(2)生态用水权；(3)水使用权的转让权；(4)水使用权的交易权；(5)滥用和破坏的罚则。调水立法通过法律和规则协调各方面的利益关系，达到生态和谐社会和谐、促进经济社会可持续发展的目的。 　　大多数调水工程投资大、建设工期长，往往跨越政府换届周期，下届政府工作重心变化容易影响工程，加之，调水工程是关系国计民生的长远大计，而且有时涉及跨地区、跨行业的利益关系，必须制定一套保护工程的法律，如涉及水源保护、调水沿线工程设施保护、用水许可等，以保障调水工程的顺利管理与运营。从调水工程的项目立项、确定规模，到项目施工与管理、投资偿还、水价制定及水费收取等，都应从实现水资源的可持续利用、适应地区民生、经济和社会发展需要而制定法律，它是调水工程管理的法律基础和保障，是调水工程建设与管理获得成功的重要保证。 　　 　　二、政府在大型调水工程中的主导作用 　　 　　调水工程一般都是国家或地区的大型或特大型公共水利基础设施。整个工程的规划、设计是从国家和地区全局考虑，安排重大生产力布局的调整以及重要自然资源的优化配置，对稳定国民经济和收人分配以及增强国家竞争力和综合国力，区域协调发展和社会共同富裕、地区生态环境质量的改善，从而实现整个国家或地区范围内的结构升级和经济、社会和环境的可持续发展，都具有重要的战略意义。只有政府才有责任和能力组织建设这类重大项目，营利性企业一般不愿到这类周期长、见效慢的工程投资，因此，政府对跨流域调水主体工程建设将发挥决定性的主导作用。国外工程建设的经验也表明，对如此重大的公共基础设施建设项目，政府决策、协调、支持与管理，包括作为工程建设的投资主体和主渠道。充分发挥政府的宏观调控作用和行政管理等是调水工程项目成功建设与运营的关键。 　　中央政府和地方政府向跨流域调水工程投入资本金，资产所有者是国家，政府代表国家统一行使对这部分资本的所有权是通过授权建管单位建设、运营管理，即将企业的国有股权授予国家授权的投资机构或特定经营部门持有，使这些特殊法人成为国家授权投资机构，代表政府具体行使资产收益、重大决策和选择管理者等出资者的权益。作为国家授权的调水工程的特定管理与运营部门，应具有几个重要特征：首先，必须得到法律、法规的正式认可，或必须经过政府的明确授权，具有高度的权威性，甚至通过专门立法。其次