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存款保险机构在银行清算中的地位和作用 　　摘要：本文通过对当前我国以行政主导的银行清算人模式分析，结合国际成功经验，进而建议应赋予我国即将成立的存款保险机构作为银行清算工作的组织者和监督者的职能，提出银行清算的具体实施工作应交由存款保险机构聘请的专业中介机构完成。 　　关键词：存款保险机构；银行；清算 　　中图分类号：F832.39 文献标识码：A 文章编号：1003-9031(2008)05-0036-05 　　 　　一、引言 　　 　　本文所称银行是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构。对于由于经营问题需要退出市场的银行，本文称为有问题银行。 　　多年来，我国对于救助无望的银行机构，主要采取由监管部门对其实施行政清算的方式来退出市场。长期实践证明，这种完全依靠行政方式的市场退出机制存在一定的缺陷，一方面不利于降低风险处置成本，另一方面也不利于有问题银行机构尽快退出市场。存款保险是世界各国普遍认同的对有问题银行机构进行救助的制度性安排，在我国建立存款保险制度并以法律形式赋予存款保险机构在有问题银行清算中作为组织者和监督者的地位，对于有问题银行机构市场退出的制度化建设具有积极意义。 　　 　　二、行政主导的银行清算人模式分析 　　 　　从过去我国银行机构市场退出的主要程序来看，一般是金融监管部门处置有问题银行机构后，再组建停业整顿工作组或清算组对被关闭机构进行停业整顿或实施清算。在解决机构的主要债权债务关系后，以行政撤销的方式使其退出市场，而以重组形式使银行机构获得存续的案例较少(见表1)。[1]在机构退出市场的过程中，由于法律因素、行政干预因素等原因，不少机构长期处于退而不出的状态。 　　 　　(一)现行的银行清算人模式缺乏系统性的法律依据 　　有问题银行机构的市场退出法律制度散见于《中华人民共和国中国人民银行法(修正)》、《中华人民共和国银行业监督管理法(修正)》、《中华人民共和国商业银行法(修正)》、《金融机构撤销条例》和《中华人民共和国公司法(2005年修订)》等法律法规和部门规章制??之中，没有专门的法律制度对有问题银行机构的市场退出的主体、程序和财产分配等要素做出明确的规定。自然而然，我国银行金融机构市场退出的主导者是银行金融监管部门，在2003年以前由中国人民银行负责，2003年以后由银监会承担。由于有问题银行的清算缺乏法律依据，导致银行在清算过程中遭遇到很多问题，增大了行政部门主导的风险处置的随意性，加之透明度不高，难以做到公开、公正、公平，挫伤了问题银行资产的潜在购买者的积极性，抑制了市场机制的作用，也导致了风险处置和投资者损失补偿进程缓慢，甚至引发投资者等社会公众的猜疑。 　　(二)停业整顿工作组或行政清算组的定位不明确 　　对救助无望的银行机构的风险处置工作主要是监管部门负责，除部分银行机构的市场退出工作由地方政府承担外，清算机构也基本上由监管部门的工作人员组成。当机构经营出现问题的时候，监管部门通常会要求对有问题的银行机构实施停业整顿。顾名思义，停业整顿即是金融监管部门接管有问题银行机构后，通过提高其经营管理能力使面临退出市场的机构重新恢复经营，另对经过停业整顿不成功的机构再考虑其他处理方式。由于法律上没有明确停业整顿机构的职能，监管部门组成的停业整顿机构接管有问题银行机构所有的债权债务关系，便开始对其实施清理，整顿工作组转变为行政清算组，使部分有可能存续的机构被强制性退出市场。 　　风险处置涉及各种市场交易行为，要求清算机构具有独立的民事主体资格。而清算机构基本上由监管部门人员组成，具有“双重”身份，反而使清算机构的行为受到极大的约束，限制了清算机构正常职能的发挥。 　　(三)隐性存款保险隐藏着巨大的道德风险 　　一直以来，对有问题银行机构的处置，遵循固定的模式，即在行政清理阶段，政府为了维护金融稳定、社会稳定和国际声誉，不得不以中央银行再贷款资金全额兑付个人债权和外债。在个人债权隐性保险制度下，不管是中央政府“买单”还是地方政府“买单”，机构退出的风险都最终转嫁到了财政。这种“国家兜底”方式，容易诱发多重道德风险：一是导致投资者忽视自身风险意识的培育，难以做到积极识别风险和发挥“用脚投票”机制来约束银行机构的作用；二是激励银行机构偏好于能获取高利的投资领域而不顾风险，甚至还会诱发有问题银行机构的盲目扩张和恶意经营行为；三是被处置银行机构的清算组只强调核实被处置机构的债务，而忽视对被处置机构的资产保全、保值、重组和分配，甚至导致被处置机构的资产无谓耗散或贬损；四是由于“国家兜底”资金来自中央银行再贷款，金融监管部门、地方政府、财政部门等行政部门对风险补偿都有一种“免费买单”的幻觉，导致监管部门和地方政府放