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中国土地制度与户籍制度联动改革的对策研究 　　摘要：土地制度与户籍制度联动改革已成为推动户籍制度改革的有力手段，以近几年土地与户籍制度联动改革的观点综述为研究出发点，通过分析不同历史时期土地与户籍的关系，从加快土地要素自由流动、提高农村土地承包权灵活性、完善农村土地流转机制等方面提出土地与户籍制度联动改革的思路与制度设计。 　　关键词：土地制度；户籍制度；联动改革 　　中图分类号：F320.1文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）04-0031-02 　　 　　一、近年来土地与户籍制度联动改革的观点综述 　　2008年，乔新生认为，“户籍制度改革只是标，而土地管理制度改革则是本。农村集体土地所有制是生产关系中最核心的组成部分，是关系到中国未来改革方向的根本性制度。”[1]2008年，童大焕认为，“中国的第三次土改只有和全国统一的户籍改革和金融改革一起，才能从根本上获得成功。第三次土改必须坚持城市户籍完全对农民开放，允许农民拥有城市户口并保留农村土地的原则。”[2] 2009年，陆铭认为，“土地与户籍制度联动改革是中国发展的新动力，土地制度一定要与户籍制度联动改革。”[3] 2009年，胡星斗认为，“未来的户籍制度要随着土地制度的改革进一步改革，土地制度可以五花八门具有多样性，各个地方因地制宜，可以搞土地合作社、土地公司、制定土地公司等。”[4] 　　现阶段关于土地改革推进户籍改革的观点主要有四种：一是取消农村集体土地所有权，实行农村土地国有化；二是取消农村集体土地所有权，实行农村土地私有化；三是部分取消集体土地所有权，实行农村土地国家所有、集体所有和农民私人所有三者并存；四是完善现行集体土地所有权制度，建立一系列补救措施。第一二种方法对统一城乡户籍的改革来说最为便捷，但集体土地国有化会引起农民不满、诱发社会的动荡，不利于社会安定与和谐，而且有可能走“人民公社”化的老路，不利于国民经济的发展。土地私有化与中国宪法确定的国家性质及其基本经济制度不符，这就要求在坚持国家基本性质的前提下从第三、四两种方法寻找切入点和创新。 　　二、不同历史时期土地与户籍的关系 　　（一）土地与户籍共同约束农业生产、限制人口流动（奴隶社会、封建社会） 　　中国几千年的历史中，奴隶社会、封建社会中土地与户籍相互交织在一起，成为国家限制人口流动、约束农业生产有力工具。户籍制度以固农限农为特征，土地制度也相对稳定，国家依据户籍对有名者进行土地授予，人少地多、土地允许私有的土地制度则强化严格控制人口的户籍制度。无论是隋唐的“均田制”，还是明朝的“鱼鳞图册”，历代封建王朝为稳定统治秩序，实施的户政制度无一例外都把户籍与土地相结合，将农民束缚在土地上，限制农民流动。 　　（二）土地脱离户籍的约束（民国时期） 　　民国时期尤其是北洋军阀和国民党统治时期（1912―1949），社会动荡，户籍制度的管理还没能摆到重要议事日程，土地制度则按照历史惯性在延续。这一时期由于户籍制度管理的缺失，土地开始脱离户籍的约束而日益集中，成为地主阶级、大官僚的私有物，不再按照户籍向各类人员进行土地授予，户籍与土地之间相互制约的关系被打破。在这期间，中国共产党领导广大农民土地革命。1947年9月，中共中央制定了《中国土地法大纲》，规定乡村中一切地主的土地及公地，连同乡村中其他一切土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配，农村户口重新成为农村中分配土地的依据。 　　（三）土地分配依赖户籍（1949―1978） 　　这一时期中国土地制度经历了几次较大变化，土地与户籍的关系日益复杂。新中国成立后，中国农村土地制度变迁大体经历了三个阶段。第一个阶段是从1949―1952年的土地改革；第二个阶段是从1952―1978年，先合作化，再人民公社；第三个阶段是1978年以来的家庭承包制[5]。从农民(农户)与土地的关系来看，这三个阶段各有自己的特点。第一阶段是土地归农民所有，分户经营；第二阶段是集体所有，集体经营；第三个阶段是集体所有，分户经营。农村土地制度虽然几经变迁，但是户籍制度仍然是土地分配的依据，拥有农业户口是获得农村土地的基本前提。特别是在1958―1970年间的城乡隔绝、人口基本不流动的时期，农村的户籍和土地高度重叠，甚至是合一的。这一时期由于土地政策不断发生变化，户籍政策相对稳定，土地对户籍的依赖性增强，土地分配建立在户籍制度的基础之上。 　　（四）土地与户籍相互制衡（1979年至今） 　　中国现行的是农村土地归集体所有和家庭承包经营的土地制度和城乡二元的户籍制度，这时期土地与户籍相互交织、互相制约。虽然这期间改革不断，但土地和户籍的基本关系仍未发生本质变化，其相互制衡的关系表现为：户籍是分配土地的依据，拥有农业户口是获得农村土地的基