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中国履行《烟草控制框架公约》的挑战 　　摘要：《烟草控制框架公约》是世界卫生组织第一个具有国际法约束力的全球性公约，也是第一个旨在闲置全球烟草和烟草制品的公约。中国于2003年签署该公约；2005年8月批准该公约；2006年1月，公约在我国正式生效。中国履行公约面临着诸多的挑战，有来自于公约本身，也有来自于我国特有的，基于体制、经济现状、经验等方面，需要我国在履行公约中不断地加以克服。 　　关键词：《烟草控制框架公约》；健康权；义务；履约 　　中图分类号：DF96　文献标志码：A　文章编号：1673－291X(2008)03－0080－04 　　 　　一、公约的宗旨、性质及其特点 　　 　　2005年2月生效的《烟草控制框架公约》(FCTC，下称《公约》)是世界卫生组织第一个具有国际法约束力的全球性公约，也是第一个旨在限制全球烟草和烟草制品的公约。这是一个全新的国际公约，旨在保护人的最高健康的权利。 　　该公约在其前言里规定了宗旨是“所有人民享有最高健康水平的权利”，并在序言中指出“本公约缔约方决心优先考虑其保护公众健康的权利”。公约“还忆及世界卫生组织《组织法》序言，它宣称享受最高而能获致之健康标准，为人人基本权利之一，不因种族、宗教、政治信仰、经济和社会情境各异，而分轩轾。”并且指出《经济、社会、文化权利国际公约》第12条规定“人人有权享有能达到的最高的身心健康的标准”。 　　将人享有的最高的健康作为一种人的基本权利和自由提出来，作为在现代社会组织结构当中最为基本的人的基本权利，是社会制度、经济制度、政治制度所需要保障的和需要达到的一个目标。这是衡量一个社会制度合理性和合法性最为基本的标准。 　　与政治事务相比，经济、社会、文化的一个最为基本的特点是各个国家千差万别。在政治上形成一个统一的确定标准相对而言是非常困难的，但是在经济、社会与文化领域，同一性不是必然的追求，甚至是不被认可的，多样性的要求是活力的表现，也是法律保障的基本价值。因此，《烟草控制框架公约》作为经济、社会和文化条约具有不同于政治条约的特点，具体表现在下面几个方面： 　　 　　(一)渐进式。经济、社会、文化是一个缓慢发展的过程，不可能一蹴而就的。经济的腾飞、社会的昌盛、文化的繁荣都不是短期行为，而是长期的积累、持续的增长所致。正如已故的总干事、韩国人李钟郁在公约序言中所言，“世界卫生组织烟草控制框架公约谈判已经发动了一个进程，导致在国家级产生显著的变化。世界卫生组织烟草控制框架公约作为公共卫生的一项手段能否取得成功将取决于未来数年我们在国家中为实施这项公约所做的努力和政治承诺。一项成功的结果将是全球所有人在公共卫生方面获益。” 　　 　　(二)框架议题式。与渐进式谈判相适应，经济、社会、文化类条约的规定并不是严格的权利义务条款，而是规定一个发展的目标和步骤，然后采取不断谈判的方式，《烟草控制框架公约》考虑到各个国家的多样性，并不要求各个国家达到单一的标准，它在序言中就强调各国的多样性，尤其考虑到发展中国家的实际情况。 　　《烟草控制框架公约》是一个框架性协议。在它的正文中提出了一系列议题：禁止香烟广告；禁止烟草公司的赞助活动；禁止向未成年人销售香烟；明确烟草生产商的赔偿责任；禁止香烟走私等，但并没有规定严格的法律规则和责任。它更多的是要求各个成员国进一步地谈判。但是，有一条是确定的，在成员国加入之后，它所采取的措施应该是比原来更为严格的控烟措施，而不是采取更宽松地鼓励烟草消费的措施。正如《公约》第3条(目标)所指出，“本公约及其议定书的目标是提供一个由各缔约方在国家、区域和全球各级实施烟草控制措施的框架，以便使烟草使用和接触烟草烟雾持续大幅度下降，从而保护当代和后代免受烟草消费和接触烟草烟雾对健康、社会、环境和经济造成的破坏性影响。” 　　 　　(三)缺少义务和责任条款，而依赖于各国成员国的国内立法，需要国内法的配套。由于经济、社会、文化领域的条约并没有规定严格的权利义务，而只是规定一定的目标，所以，国内法的具体规定就成为必要。在现有的《烟草控制框架公约》中，基本的渐进性义务又分两类：一是减少烟草需求的措施，二是减少烟草供应的措施。这些规定中规定的义务条款，也体现出弹性、渐进、框架性的特点。其中比较明确的义务条款有《公约》第11条(烟草制品的包装和标签)第1款，第13条(烟草广告、促销和赞助)第4款等。 　　但是，这些义务的规定也是有弹性的，首先，它是附有时间条件的义务，需要有三年和五年的过渡期，第二，在《公约》的总体设计中，是允许国内法优先和不同的国内原因作为义务没有履行的原因。《公约》第4条指导原则中规定，考虑各国现有的经济状况，尤其发展中国家和经济转轨国家。《公约》第4条第6款，宜在国家制定的可持续发展战略框架下