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【独家】从政府债务管控角度看PPP项目的前期工作2018-04-08 16:16/tag/57507PPPPPP知乎，您的PPP大百科！我们建立了完整的PPP知识索引体系，回复索引号【201】，可查看更多PPP操作流程相关文章。作者简介：钱冲，北京盈科(长沙)律师事务所高级合伙人，湖南民咨信息咨询有限公司合伙人近期，笔者接触了多个政府发起的PPP项目，发现对于项目前期工作的认识不到位，部分项目的规划、论证、相关评价工作未落实，有的项目立项工作还有待完善，这将给项目推进带来一定的隐患。而在PPP模式下，相关政策文件指向由社会资本（或设立的项目公司）承担设计、建设等工作，不少地方政府认为项目的相关前期工作应由社会资本（或设立的项目公司）承担或予以完善。导致在实务中出现模糊地带，对于前期工作包含的事项、前期工作的深入细致程度、相关责任主体没有统一标准，因此，有必要对PPP项目的前期工作进行梳理，仅供参考。一PPP项目前期工作和政府债务管理息息相关最近一段时间，财政部紧锣密鼓出台了《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预[2018]34号），该文件指出，要树立正确的政绩观、必须遵循举债和偿还能力匹配的经济规律、支持补齐民生领域短板、硬化预算约束。出台了《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金[2018]23号），该文件指出国有金融企业不得违规向地方政府或向项目提供融资。这两个文件，从不同的角度指向债务管理和债务控制，那么，债务管理与我们今天所讨论的PPP项目前期工作有关系吗？简要分析如下：通过以上分析，我们可以发现，基于PPP项目视角，债务问题产生的根源就是项目建设，换言之，不进行PPP项目建设，就不会产生相应的政府债务，债务规模则与建设内容、建设规模、建设节奏等相关。债务可以通过建设项目统筹规划来得到优化和控制，如果我们要达到债务控制的目标，必须在先进行安排，即通过把握“建与不建、怎么建”来实现债务控制。而有些项目必须建设推进，就必然产生支出责任（使用者付费占比较小，暂不考虑），有些项目建设与否主要由人来决定，支出责任可以控制，总结起来就是，必须建设的民生项目一个都不能少，可有可无的项目绝不超前建设或超范围建设，前期工作必须要扎实，合理规划和循序渐进是关键。债务控制和债务优化是目的，但不是途径，要想控制债务，就必须对债务产生的原因和影响债务规模的要素进行甄别和管理，具体到每个项目，这个甄别和管理的过程，就是项目的规划与论证，是项目前期工作的重要组成部分。因此，PPP项目前期工作和政府债务管理息息相关。二对于拟采取PPP模式实施的项目，前期工作包括什么？对于前期工作，目前没有法律、法规进行明确界定和解释，笔者认为前期工作是指PPP模式实施前所应当完成的或者在项目识别阶段需要同步进行的工作，对于拟采取PPP模式实施的新建、存量改扩建项目，前期工作包括的内容多且较为复杂，为了更好的说明，暂以新建项目来列举说明，仅作为一般参考，而非绝对。1规划层面PPP项目与各种规划衔接，在财政部、发改委的文件中均有提及，主要包括《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》规定行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目；《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》规定要重视发挥发展规划、投资政策的战略引领与统筹协调作用，按照国民经济和社会发展总体规划、区域规划、专项规划及相关政策，依据传统基础设施领域的建设目标、重点任务、实施步骤等，明确推广应用PPP模式的统一部署及具体要求等。实务中，一般包括如下几个层面。（1）城市总体规划城市总体规划是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。城市总体规划是城市规划编制工作的第一阶段，也是城市建设和管理的依据，一般简称为“总规”。（2）分区规划分区规划是指在城市总体规划的基础上，对局部地区的土地利用、人口分布、公共设施、城市基础设施的配置等方面所作的进一步安排。在城市总体规划完成后，大、中城市可根据需要编制分区规划，分区规划宜在市区范围内同步开展，各分区在编制过程中应及时综合协调。（3）专项规划专项规划是针对国民经济和社会发展的重点领域和薄弱环节、关系全局的重大问题编制的规划。是总体规划的若干主要方面、重点领域的展开、深化和具体化，必须符合总体规划的总体要求，并与总体规划相衔接。（4）土地利用总体规划土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、