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关于县级财政困境出路的对策思考 　　摘 要：对于县级财政的困难问题，试图按现象-原因-解决的逻辑顺序，层层推进，由表及里的阐释县级财政困难的原因，并通过框架外和框架内的解决方案分解，给出短期和长期的政策路径。? 　　关键词：县级财政；财政收支困难 ? 　　中图分类号：F81文献标识码：A文章编号：1672-3198（2008）05-0094-02?? 　　 　　1 县级财政的地位和作用? 　　 　　“郡县治，天下治”，县级政府是中国历史上最重要和最稳定的政府级次，它在中国政治稳定和经济繁荣以及社会管理等方面发挥着无可替代的作用。而县级财政作为具有财政运行能力的最低的政府级次，综合反映了各种的收支矛盾、体制矛盾、条块矛盾和经济运行问题，有地方财政运行的“晴雨表”之称。? 　　 　　2 当前县级财政所遭遇的风险和困难? 　　 　　然而，现实情况是，县级财政危机重重，具体表现在：? 　　（1）收支失衡，财政收支缺口大。? 　　收入方面，县域经济主要是由乡镇企业所代表的工业经济和农业经济所组成。但进入21世纪特别是加入WTO之后，广大乡镇工业基础薄弱，生产技术落后的劣势愈发显现，在国有企业和外资企业的夹击下竞争乏力，效益低下；农业经济自身固有的自然风险和市场风险使农产品的附加值只能在一个低水平。县级财政财源受到限制，收入水平较低。支出方面，分税制财政体制改革贯穿着“资金向上流动，事权向下流动”的宗旨，因此，县级财政承担了太多诸如医疗保健支出、兴修水利支出、公路建设支出之类本该由中央或省级财政负担的财政支出。收入与支出的不对等导致财政收支缺口越来越大。? 　　（2）债务缠身，风险不可回避。? 　　《预算法》第二十八条规定地方各级预算不列赤字，但事实上地方财政特别是县级财政欠债多早已是公开的秘密。据有关资料显示，2002年，我国2030个县域单位中，共有赤字县706个，财政补贴县914个，两者合计1620个，占总数的近八成。此外一些县虽然账面上没有赤字，却存在着巨大的隐性赤字（以当年应付未付的各种支出拖欠，或以负债、寅吃卯粮等形式存在的赤字）。? 　　（3）机构运转艰难。? 　　“建设”资金“吃饭”用。大多数地区的财力只够发工资和维持一般运转，县级财政停留在“吃饭”水平上，公共事业建设资金甚少，基础设施十分落后。再加上中央的事权下放和近些年乡镇财政的支出责任逐步上移至县，提供本级次的地方性公共商品这一县级财政的应有之义成了空谈。? 　　 　　3 县级财政困难产生原因的表层揭示? 　　 　　从表面上直观地看，县级财政困难的原因无非是收支两个方面。收入方面，县级财政缺乏稳定和优良的税种导致收入缺乏合理充沛的来源，阻碍了县级财政的有效运转。支出方面，马斯格雷夫和罗斯图的经济发展阶段论论证了在客观上当前经济发展阶段我国县级财政支出规模不断增大；公共选择学派则论证了在主观上官员扩大预算支出的冲动。? 　　 　　4 县级财政困难产生原因的内在分析? 　　 　　（1）改革开放以来，横向分割尚未被完全打破。? 　　计划经济下中央与地方财政关系的一个特征就是纵向的集中和横向的分割，改革开放以后，中央对地方的纵向放权让利进展迅速，也很快取得了巨大的功效，但横向的分割坚冰一直未被打破，户籍制度的瓶颈使得城乡二元分治体系仍在继续，广大农民被圈在土地上，无法汇入工业化、城市化的洪流，农业生产的相对低下的效率使其无法提供充足的财政来源。? 　　（2）资源禀赋的天然缺陷。? 　　不可否认，在中国这样一个幅员辽阔、自然条件差异巨大的国家里，必然存在一部分地区身处穷山恶水，资源匮乏、交通不便、环境恶劣，发展具有先天的不足。这样的地区想要实现财政的自给自足在短时期内并不具备可行性。? 　　（3）分税制的不完善性。? 　　1994年建立起来的分税制其本质上是一个中央与地方利益博弈的过程，由此而产生了两个问题：一是体系的不完善性特征，是中央财政与地方财政讨价还价中形成的折衷、妥协的结果，不具有长期适用性，对许多利益分配问题进行了回避，采用税收返还的方式作为权宜之计。二是在利益分配的博弈中县乡两级并未能参与进来，由此造成了县级财政的利益遭受了某种程度的损失。? 　　县级政府事实上承担着许多本该中央政府承担的职能，从而加剧了县级财政的困难。? 　　分述如下：一是县级财政主体税种缺乏。自分税制改革以来，县级政府主体税种不足，地方税收收入占地方财政收入比重呈下降态势，行政性收费、罚没收入和其他非税收入成为拉动财政收入增长的主体。二是在财权向上集中的同时，存在事权下移的倾向，“中央请客，地方付钱”，即将部分应由上级财政负担的财政支出全部或部分下放给地方政府，包括近年的基础教育减免费用在内的多项财政支出都由县级财政承担重负。