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关于西部地区生态移民安置条件和能力分析 　　内容提要：本文通过对2001-2006年生态移民试点工程的土地及其资金安置状况的分析，估计和测算西部地区实现生态移民总任务及其“十一五”规划任务的土地、资金安置能力。分析结果表明在“十一五”期间，除贵州以外，各地土地安置需求基本能够得到满足。而从长期来看，要解决各地移民总人口的土地安置问题则需要探索“无土安置”等其他模式。此外，资金安置能力的分析表明“十一五”期间各地生态移民工程资金短缺问题突出，地方“十一五”生态移民规划宜根据资金筹集能力进行适当调整，突出重点、压缩规模或将规划内容展期执行。 　　关键词：西部地区；生态移民；安置条件；安置能力? 　　中图分类号：F127文献标识码：A文章编号：1003-4161(2008)01-0112-04? 　　 　　1．引言? 　　 　　中国政府一直致力于发展生产、消除贫困的工作，并始终把解决贫困人口的温饱问题放在政府工作的重要位置。经过几十年的努力，中国的扶贫工作取得了显著的效果：农村贫困人口从1978年的2.5亿人减少到2006年末的2 148万人，贫困发生率由1978年的30.7%下降到2006年末的2.3%［1］。但在新的时期、新的经济发展形势下，中国的贫困问题表现出了新的特点：一方面，贫困人口的分布不再是大面积集中连片的，而是呈现“大分散、小集中”的基本格局［2］；另一方面，长期农村资源的过度开发导致生态环境不断恶化，而当前实施的自然保护区划定、退耕还林还草等严格的环境保护政策也使依靠农产品作为基本生存资料的生计方式更加难以维系［3］。针对这些新情况，中国政府适时地提出了“易地扶贫搬迁（生态移民）”的新举措，旨在通过贫困人口的迁移再分布打破资源贫乏与贫困的恶性循环，实现消除贫困和改善生态环境的双重目标，这与新时期促进区域协调发展，建设资源节约型、环境友好型社会等重大战略目标是高度一致的。? 　　自2001年以来，国家发展和改革委员会分两批、先后组织实施了西部10个省（区、市）的易地扶贫搬迁（生态移民）试点工程①。生态移民是一项复杂的系统性工程，涉及面广、建设任务重，不但要科学地选择具有水土条件???安置地，而且要为移民建设基本农田、水利设施配套等基本的生产生活设施，改善移民生活生产条件，帮助移民脱贫致富。因此，生态移民工作必须根据资源环境容量及其资金投入状况科学规划移民规模及进度。本文旨在根据2001~2006年生态移民试点工程的经验数据估计和测算各地实现移民搬迁总任务及其“十一五”规划任务的资源安置条件和能力②，以期为今后顺利推进生态移民政策的实施提供意见和建议。? 　　 　　2.生态移民的土地安置条件和能力? 　　 　　目前，有土安置、从农到农是我国生态移民的主要安置形式［4］，因此土地资源作为农业最基本的生产资料其重要性自然就不言而喻。由于中国地域辽阔，各地的土地质量、生产能力和利用方式（复种指数、作物熟制）差别很大，全国很难以一个统一的人均耕地阈值判断耕地短缺与否。陈百明等根据中国农业资源综合生产能力与人口承载能力研究成果推算出到2010年，按人均400kg、450kg、500kg粮食需求量的生活标准，全国及其西北区、青藏高原、云贵高原、四川盆地、黄土高原区等12个区域人均耕地面积阈值［5-6］。考虑到生态移民以省（区、市）为单位组织实施，并且各地试点已经积累了一些实践经验，因此本文拟采用试点期间人均安置耕地经验性数据作为移民人均耕地安置需求。此外，根据生态移民的政策要求，迁出地的耕地必须退耕，以恢复、改善当地的生态环境；安置移民的耕地最主要来源于对土地后备资源的开发和利用③。? 　　2.1 西部地区土地后备资源总量与构成? 　　根据国土资源部土地整理中心2003年底结束的最新全国耕地后备资源调查，生态移民政策覆盖区――西部10省（区、市）土地后备资源总量为2 854.15万亩，其中可开垦土地为2 617.5万亩，可复垦土地为236.65万亩，分别占总量的91.71%和8.29%；西北五省（区、市）土地后备资源总量为2 340.2万亩，其中可开垦土地占91.56%，可复垦土地占8.44%；西南地区土地后备资源总量为513.95万亩，其中可开垦土地占92.36%，可复垦土地仅占7.64%。因此，西部地区的土地后备资源基本上以可开垦土地为主，并且西北地区的后备土地面积远远地高于西南地区，前后是后者的4.55倍。? 　　分地区来看，各地土地后备资源总量相差很大，从高到低依次为：甘肃、内蒙、青海、宁夏、云南、四川、重庆、陕西、广西、贵州，呈现西北高、西南低的分布格局，其中土地后备资源总量最多的甘肃是土地后备资源最少的贵州的150.15倍。这里值得注意的是，陕西是唯一土地后备资源量低于西南地区土地后备资