地方政府合作治理跨域治安问题的困_省略__以苏鲁豫皖边界地区警务合作为例_闵楠.pdf

地方政府合作治理跨域治安问题的困境及对策 ——以苏鲁豫皖边界地区警务合作为例 闵 楠 【摘 要】随着经济的发展，跨域治安问题凸显，跨域治安问题的特性要求地 方政府间合作治理。本文以苏鲁豫皖边界地区警务合作为例，分析了地方政府间 合作治理跨域治安问题所面临的困境，进而指出地方政府合作治理跨域治安问题 的对策，即通过构建良好的利益共享与分配机制、信息沟通机制、双边或多边协 商机制等制度化的设计,为地方政府合作治理跨域治安问题提供思路。 【关键词】地方政府；合作治理；跨域治安；困境；对策 随着社会经济的发展，各地对外开放的深度和广度进一步加大，长期以来以 经济建设为先的思维，导致一定程度上忽视了精神文明建设，致使部分公民生活 方式、思想意识方面与社会主义道德相悖的现象大量滋生蔓延。同时，随着市场 化的深入、区域经济一体化的加快，人口跨域流动日益频繁，伴随人口的大流动、 大交往，许多传统的“内部”问题越来越“外部化”，跨域违法犯罪活动大量发 生。 以苏鲁豫皖交界地区为例，“一步跨两县，两步跨三省”是其地理位置的真 实写照，俗称“两不管”、“三不管”地区，社会治安状况历来十分复杂，是公安 机关打击防范控制违法犯罪活动的难点。改革开放以来，随着人流、物流、资金 流的快速发展，苏鲁豫皖交界地区流窜犯罪日益突出，治安状况日趋复杂，特别 是作为淮海经济区中心城市、区位优势明显的江苏省徐州市，已经成为四省交界 地区治安状况的“晴雨表”。 然而我国政治体制的分权化改革，在增强地方政府自主意识、极大调动他们 处理本地事务的积极性的同时，也造成其过多关注己方利益,忽视大量的跨域公 共事务。但是跨域公共事务的特征决定了单个地方政府无法妥善解决,必须走各 [1] 地方政府间合作治理的道路。 政府内部复杂结构引致的政府间合作情况会深刻影响政府应对公共事务的 绩效。正如早在2003年王乐夫等已提醒说，“……具有外部效应时……结果依赖 于所有的地方政府和相关的国家所采取合作的态度……只要有一个地方政府或 者国家采取‘不合作’的态度或策略……都不可能得到最终的有效的控制。”[2] 因此，针对苏鲁豫皖四省交界地区复杂的社会治安状况，迫切需要交界地区 地方政府间密切合作，建立警务协作机制，进一步整合警务资源，以有效解决交 界地区的治安问题。 一、我国地方政府间合作治理跨域治安问题的困境 跨域公共事务的特性需要地方政府间的合作。但是地方政府首先是地方利益 的代表，追求本地区利益最大化，而不是区域公共利益的最大化。因此，在治理 跨域治安问题过程中，不可避免地出现这样的问题：作为理性“经济人”的单个 地方政府不愿意承担责任，“搭便车”的心理普遍存在，对解决跨域治安问题缺 乏足够动力。 寄希望于中央政府，带来的问题是政府太大而无法解决小问题，有时甚至还 可能适得其反。以苏鲁界湖微山湖边界地区治安问题为例，两市三县（徐州铜山 县、沛县，济宁微山县）由于复杂的历史原因，湖区一直纠纷不断。1961 年中 央华东局主持进行纠纷处理以及 1967 年，为照顾微山渔民陆居，国务院下发的 国水电字第173号文件，致使该地区形成犬牙交错、你中有我、我中有你的管辖 现状，更加导致纠纷不断。特别是中发（1984）11号、国发（1984）109号和国 办发（1985）61 号三个文件下发后，湖区的行政区划更加不合理，加剧了湖区 的矛盾，不仅没有使该地区的边界纠纷得到缓解，反面更加激烈，枪杀事件不断 发生。 因此，地方政府间合作治理跨域治安问题存在以下困境： 首先是合作中的利益冲突。地方政府作为行政主体, 出于维护本地区利益的 考虑，在合作缺乏利益共享机制的条件下, 为避免本地区利益在合作中外溢, 合 作各方会不顾及区域合作的全局性和整体性而追求本地区利益的最大化，往往会 采取本位主义的方法，“分工不合作”成为地方政府间合作的巨大障碍。 利益是各地方政府间竞争或合作关系形成的根本原因。当各地区利益矛盾成 为一种对抗性的矛盾时,地方政府就会对合作采取否定态度,优先追求本地区利 益最大，各方就会演变成激烈竞争的关系，争相向上级要政策、利益割据、地方 保护主义形成，造成极大的资源内耗。