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地方政府体制创新与欠发达地区发展 　　改革开放以来，随着中央向地方下放权力，地方政府有了自己的利益空间，也有了发展本地经济的强大动力，尤其是社会主义市场经济体制的确立和发展，迫切要求建立起适应市场经济发展的政府体制。但由于地方政府进行体制创新的意愿和能力不同，其中，一些地方政府能够在中央政府政策范围内主动进行体制创新，从而在很大程度上推动了当地经济社会的发展。但也有一些地方政府缺乏创新，客观上阻碍了当地经济社会的发展，拉大了区域发展的差距。因而，当前，对于欠发达地区的地方政府来说，积极进行政府体制创新，是改变其落后面貌的重要途径之一。 　　 　　一、地方政府体制与区域经济发展的关系 　　 　　地方政府是地区利益的代表，是当地政治经济文化等各方面的管理者，其在地区经济社会发展中具有重要作用。但在传统高度集中的计划经济体制下，地方权力的大小，不是依地方的职能而定，而是依中央对权力集收程度而定，带有很强的随意性，中央可以在一夜之间收回所有的权力。因而，地方在政府体系中的地位十分轻微，这严重束缚了地方发展本地经济的积极性。改革开放后，中央采取了放权让利的改革，同时，1982年宪法和此后的《地方政府组织法》及其修正案也确立了发挥地方政府主动性、创造性的原则，大大扩展了地方政府以及民族自治机关的权力，从而为地方政府的创新奠定了宪法基础。有了中央政府的激励和宪法的明确规定，地方政府追逐当地经济发展的积极性被大大调动起来。此时，区域发展状况除了与中央政府的区域战略有关外，地方政府的作用也日益凸显。在我国这样的落后国家搞建设，民间经济、文化的“成熟度”较低，制度创新主要依靠的是政府。不同地区政府的作用千差万别，其中一个重要原因是政府的质量存在很大差别。地方政府的质量不仅体现为政府理性，即政府的决策机制，还体现为行政效率和官员的专业化水平，这些都包含在政府体制之内。可见，政府体制与区域经济发展是互动的，如果政府体制能随着经济发展的需要不断创新，则有助于推动当地经济社会的发展，反之，则会阻碍经济发展。如20世纪90年代，上海实施的是“规划管理型政府操作模式”。在这一模式中，上海市政府进行了决策机制的创新，把决策机制分为四个层面：一是国内外专家学者的前瞻性战略研究；二是每年一次的市委“务虚会”；三是重大决策前的专项调查研究；四是市委常委会的决策规划。一种决策出台要经过层层论证、严密规划的做法，保证了决策的科学性、连续性和稳定性，这对于上海仅仅用了10年的时间就实现了增长方式的彻底转变，实现了新旧体制的转换以及城市管理转型起到了积极的作用。 　　但也有一些地方对政府体制创新的意义认识不够，满足于现状，缺乏创新意识、创新手段，从而在一定程度上影响了当地经济社会的发展，客观上加剧了区域差距。正如有学者指出的那样，目前东西部地区之间的发展差距，一个重要的方面，表现为东部的地方政府在中央的优惠政策支撑体系下自主创新效果明显，而西部的地方政府却在计划的笼罩下创新不足，甚至缺乏创新。 　　 　　二、地方政府体制创新的影响因素 　　 　　地方政府体制创新主要受制于区域的制度环境、文化因素。东西部区域制度环境和文化因素的不同，导致了地方政府体制创新意愿的不同。东部地区，特别是沿海行政区域是儒学和各具地域特色的齐鲁文化、吴越文化、岭南文化等的发祥地，较早地形成商品经济观念，西方资本主义思潮的传人也先于其他区域，因此，较易接受新鲜事物，使得制度创新的成本较低，较易形成需求诱致性变迁。再加上改革开放以来，中央授予了东部地区较多、较大的制度供给或者制度试点的权利，当诱致制度变迁满足不了社会对制度需求的时候，东部地区的地方政府就实施“中间扩散制度变迁”，以弥补制度供给的不足。而西部一些地区，由于贫困和地域偏远，使得内部交流十分困难，物流、信息流无法畅通，这使制度创新由于不具备基本条件而变得成本极其高昂，也使西部在既定制度结构下，由外部事物引起收益的潜在增加十分有限，从而来自制度不均衡的获利机会很少。再加上，在西部一些地区，尤其是民族自治地方，普遍存在着重政治，轻经济；重稳定，轻发展；重民族团结，轻民族发展的现象。因此，其地方政府对制度创新往往持观望态度，不容易形成需求诱致性变迁。 　　地方政府体制创新的能力主要受制于地方政府的组织结构、职能定位和管理方式。一个机构臃肿庞大、职责不清、管理方式陈旧的政府，必然是效率低下的政府，是弱政府。弱政府由于自身能力的欠缺，难以进行体制创新，也难以在经济社会发展中发挥出应有的作用。比较而言，西部地区政府的创新能力往往较弱。首先，从政府组织结构来看，西部地区的一些省份较普遍地存在着机构臃肿膨胀现象。以贵州省为例，它在全国属于中小省份且经济落后，解放初，该省干部总数为7303人，官民比例为1:1939.47；1966年，该