城乡建设用地增减(郝晋珉2 ).ppt

城乡建设用地增减挂钩及其实施规划 中国农业大学 郝晋珉 主要内容 三个方面的问题 城乡建设用地增减挂钩 挂钩规划编制 若干问题的思考 挂钩规划及其实施的若干思考 挂钩政策中存在的问题和隐患 过分追求建设用地指标，忽略了优化用地结构、提高耕地质量等工作 整理出来的耕地质量存在问题 性质不同的两个区域在一起，产生利益的偏向 城市扩张的外部性仍然留在农村 农民和农村的权益得不到保障 责任主体问题 在“城乡挂钩试点”中，按照实行行政辖区和项目区建新拆旧双层审批、考核和管理的要求，挂钩试点工作的组织需要各级政府以及相应的国土资源管理部门各负其责，但是，由于参与者涉及到各级政府、农民以及企业，谁是整项工作的责任主体需要明确，明确责任主体，实质是明确该项活动的性质，即公益性？经营性？目前，有些地区已经出现了国有投资公司管建新、乡镇人民政府管拆旧复垦的状况，导致责任主体交叉、责权不明。 资金保障问题 资金保障问题。“城乡挂钩试点”政策设计隐含的一个思路是发挥级差地租杠杆作用，在最低限度地动用政府的公共资金情况下，利用城镇建设用地和农村建设用地的收益剪刀差以及相关优惠政策，实现项目区内的资金自我平衡，从而推动城乡用地的结构优化和空间布局合理化。对于经济发达地区的城乡结合部而言，这种可能性是存在的，但是，对于更为广大的农村地区，资金能否自我平衡，特别是启动资金的来源如何解决，都是亟待解决的问题。 规划协调问题 “城乡挂钩试点”必须符合土地利用总体规划、村镇建设规划以及建设社会主义新农村的相关要求。但是，由于试点工作刚刚起步，土地利用总体规划修编工作尚未开展，村镇建设规划普遍滞后，挂钩试点专项规划普遍缺位，项目区实施规划与现行土地利用总体规划及村镇建设规划不衔接的问题比较突出，特别是“城乡挂钩试点”的实质是以空间换效率，以布局优化促进城乡统筹发展，而现实中的基本农田能否适当进行空间调整，成为各地普遍反映的问题 跨县设置项目区问题 关于项目区设立问题，《规范意见》规定，项目区设置要便于管理，要在试点市、县行政辖区内设置。但在调研中，安徽省普遍反映，此项规定在经济相对落后地区实施难度大，因为拆旧复耕和农民搬迁安置所需的资金无法落实。因此，安徽省提出，以地级市为挂钩试点单位的，可否允许部分项目区在县和地市之间设置（即在地市所辖县内设拆旧区，在地市周边设建新区），并希望部里给安徽一些优惠。我们认为，如放开此项规定，可能产生的问题目前还难以预料，在试点阶段要慎重，没有特殊情况，暂不考虑跨县设置项目区。但从长远看，这种方式对于统筹城乡和地区之间的协调发展，有一定积极意义。因此有必要开展研究和探讨，提出相关规定，不断完善挂钩政策，以便在更大程度上发挥挂钩政策的作用。 关于对挂钩政策的认识问题 挂钩政策是一项制度创新，政策性强。一些地方对挂钩政策的内涵和意义认识不够，尤其是一些地方政府对挂钩政策的理解过于简单，把挂钩政策仅作为解决地方经济发展用地、降低政府取得土地成本的手段。如不加以正确引导，可能导致有的地方政府为了获得用地指标、规避有关法律规定，借新农村建设之机，搞大拆大建、建而不拆，侵占耕地，损害农民利益，从而影响挂钩政策的实施和试点工作的健康开展。 关于如何维护农民利益问题 但总的来看，不少地方政府开展试点工作，更多的是着眼于解决地方经济发展中的用地和资金问题，对如何在挂钩政策的实施过程中还利于民，造福百姓问题，主观考虑得少，农民实际得益不多，也缺乏有效的保障措施。为切实维护农民的利益，当前需要对以下问题进行认真研究：一是项目区内收益分配问题。对项目区内建新地块有偿使用获得的收益，不少地方考虑扣除拆旧复耕投入费用后，剩余收益全部由地方政府支配使用，不能充分体现出对农业、农村的支持，这不合理。收益中是否考虑按一定比例返回村集体，用于农村经济社会发展，需要研究。二是项目区内土地权属问题。项目区实施过程中，必然涉及土地权属问题，如旧宅基地复耕后的发包、建新区占用其他集体组织的土地等，情况较复杂。各地要加强研究，做好土地权属管理，维护土地所有者的利益。三是农民安置补偿问题。这是涉及农民千家万户利益问题，各地应根据当地实际情况，加快制订补偿标准，防止损害农民的利益。 “挂钩”是优化土地利用空间 记者：开展城乡建设用地增减挂钩试点至今已近7年。请问，您如何评价这一政策？ 郝晋珉：增减挂钩是优化用地空间的有效方法。第一，在建设用地不增加的前提下，通过增减挂钩既保证了城市建设用地的需要，又改变了农村的环境面貌，是“双赢”，这一点在多年的土地整理实践中已经得到证明。 第二，这也是无奈的选择。经济发展用地要保证，耕地和粮食安全也要保证，可地就这么多，怎么办？增减挂钩是比较有效的解决办法。 第三，城市化、工业化是社会历史发展的必然