我国现行石油财税制度下区域间的税收与税源背离研究_以石油城克拉玛依为例.pdf

我国现行石油财税制度下区域间的税收与税源背离研究 ——以石油城克拉玛依为例 刘 林 内容提要：在现行石油财税体制下，按照法人制企业所得税，中石油股份采用总部经济的模式进行 空间布局，构成了典型的总部经济。总部经济在为注册所在地区政府带来巨大税收贡献的同时，却导致区 域间的税收与税源背离现象日益严重。石油石化生产加工基地对于地方财政收入，不仅受到分税制税种安 排，还受到中石油股份作为央企合并纳税、中石油股份内部改制重组以及内部核算地点变化所带来的影响。 本文以石油城克拉玛依为例，对这些影响进行了剖析，并在此基础上提出了相应的政策建议。 关键词：石油税制 总部经济 税源转移 地方政府收入 从发展历程看，我国石油财税体制的演变大致经历了工商统一税时期、两次“利改税” 时期、94 年税制改革时期以及99 年中石油集团重组改制时期四个阶段。在这四个阶段中， 始终伴随着我国石油企业的税收筹划活动，并取得了相应的筹划成果，重要的如国税发 [1995]132 号文件《国家税务总局关于油气田所属单位为本油气田提供劳务征收营业税问题 的通知》、《油气田企业增值税暂行管理办法》（财税字［2000 ］32 号）、《关于中国石油天 然气集团公司执行所得税政策问题的通知》（财经字[2000]173 号）等。类似的税收筹划活 动在石油企业与国家财税部门之间展开，强调的是国家与石油企业之间的利益均衡，但这 种利益均衡的达成却忽视甚至牺牲了地方政府的税收利益。 一、现行石油税制下的总部经济与税收、税源背离问题 中石油股份系国家控股公司，是跨地区经营的综合性石油公司，业务遍布全国34 个省 市自治区，涉及石油天然气勘探开发、炼油化工、管道运输、油气炼化产品销售等多个领 域。中石油股份采用总部经济的模式进行空间布局：总部在发达的中心城市北京，各个销 售公司在区域中心城市，生产加工基地多数在欠发达地区。在现行石油财税体制下，按照 法人制企业所得税，中石油股份构成了典型的总部经济。总部经济的好处在于能够使企业 以较低的成本取得中心城市的战略资源和欠发达地区的常规资源。 总部经济在为注册所在地区政府带来巨大税收贡献的同时，却导致区域间的税收与税 源背离现象日益严重，已影响到地区间税收归属的公平性。特别是在我国现行税制条件下， 石油石化生产加工基地对于地方财政收入，不仅受到分税制税种安排，还受到中石油股份 作为央企合并纳税、中石油股份内部改制重组导致管理模式的改变以及内部核算地点变化 所带来的影响。 跨区经营造成的税收与税源背离主要表现为税收由生产、经营税务发生地向注册地、 机构所在地等的转移。由于实行合并纳税，总部机构所在地多为税收流入地。这种带有总 部经济特征的纳税模式既给石油城克拉玛依带来了税收收入转移到总部的损失，也带来税 源转移到总部及产业中下游所在地的损失。产生的结果则是，这两种税源转移方式使总部 机构及产业中下游所在地对其所在区域税收的贡献超过其自身创造的税收。因此，在像克 拉玛依这样一座典型的石油城市里，出现了地方政府财权与事权不对称的状况，这已成为 地方经济发展过程中不可回避的问题。 总部机构集中核算后，由于不再核算内部往来，也不必确认内部利润，内部结算过程 也被取消，这种管理方式的改变相对于克拉玛依地方税务局来说，无疑使得主要税种增值 税环节的核算与监控变得更为隐蔽复杂。总部经济中的内部定价也使得增值税、营业税、 企业所得税等税种税源具有更大的不确定性和流动性。我们可以把内部核算与内部定价机 制的特征概括为如下三点：非市场性、灵活性与难监控性。这三个特点的存在使得计税工 作失去了基础，地方政府的税收工作也因此陷入被动。 我们可以将现行石油税制下的总部经济与税收、税源背离问题用一个概括性的分析框 架图展示如下（见图1）。该图表明了在我国现行石油税制、政策环境下，石油公司与地方 政府之间税收关系的现状。 忽视地方利益 中石油集团公司 中国现行石油税制与政策： 税收筹划 （北京）