中国农村医疗保障制度的现状与对策.doc

中国农村医疗保障制度的现状与对策 中国农村合作医疗制度发展于上世纪50年代，长期以来为占中国80%的农村居民提供了 接受基本医疗保健的经济保障，被公认为发展中国家农村医疗卫生事业的三大法宝之一［1］。上世纪70年代末，随着中国农村的经济改革，合作医疗制度因为失去集体经 济的支持而先后解体。由此导致亿万农村居民就医风险迅速增加，医疗卫生服务的可及性大 幅度下降。《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》中明确指出要“积极稳妥地发展和完善合作医疗制度”，随后政府也出台了一系列相关政策，提出了发展农村新型合作医 疗，以保证广大农民获得基本的医疗保健服务，减少农民因病致贫、因病返贫的战略。面对重建和发展中国农村医疗保障制度过程中存在的主要问题、机遇和挑战，政府需要制定和稳 定符合农民根本利益的相关政策，建立和完善可持续的筹资体系，构建多层次的医疗保障体系，并对贫困农民实行医疗救助，才能最终实现将合作医疗与城镇职工医疗保险对接整合的 战略目标。 1 农村医疗保障现状与问题 缺乏医疗保障制度，迅速上升的医药费用是患病农民就医的经济障碍和沉重的经济负担。1990—1999年间，农民平均纯收入由686.31元增加到2 210.34元,增长了2.2倍，而同 期农民每人次平均门诊费用和住院费用，分别由10.9元和473.3元，增加到79元和2 891 元，增长了6.2倍和5.1倍［2-3］，大大超过了个人收入的增长速度。上世纪90年代 后期，实行农村合作医疗的村仅占全国行政村总数的17%左右,农村人口覆盖率只保持在10% ［4］。而医药费用的迅速上涨，加重了农村人口接受医疗服务的经济负担，使得65% 以上的患病农民因经济困难应住院而未住院，37%的患病农民应就诊而未就诊。对一些地区贫困人口致贫原因的调查发现，24%的家庭因病负债，23%的贫困人口因病致贫、因病返贫［5］。几年来政府对医疗卫生的投入大幅减少，特别是对农村的卫生投入更令人不安。1993年农村卫生费用占全国卫生总费用的35%，1998年为25%，而2000年还不到23%，7年里下降了10多个百分点，平均每年以近两个百分点递减。更令人担忧的是城市和农村卫生资源配置的极度不公平，如2000年，中国卫生总费用为4 763.97亿元，其中农村卫生费用只占总费用22%左右；城镇卫生费用却占总费用的78%，也就是说全国13亿人口中，占64%的农村居民只拥有不到1/4的卫生总费用［6］。1991—2000年的10年间，中央政府拨给合作医疗的经费是每年500万元，各级地方政府配套资金也是每年500万元，全国每年各级政府对合作医疗的总投入，让8亿农民分摊，平均每人每年仅有1分钱［7］。大量研究表明，由于政府对农村卫生投入的不足、卫生资源配置的严重不公、效率低下、医疗保障的缺乏，以及医疗费用居高不下,导致农民因病致贫、因病返贫现象极为突出,农村卫生服务体系极度脆弱，对抵抗疾病的能力面临着很大的压力，因而极大地影响了中国卫生系统的总体绩效，使之在全球191个国家中位居第144位，更为严重的是其资金的公平性仅位居第188位［8］。 2 农村医疗保障缺失原因分析 造成以上问题的根本原因是政府农村卫生政策缺陷和政府的“城乡分治，一国两策”的体制酿成的。在城乡还存在巨大差异的现状下，由二元经济、社会结构所决定的城乡社会保障结构必然和只能是二元的，旧的二元社会保障结构促使农村合作医疗制度走向崩溃，新的二元经济结构从“行政主导型”演变为“市场主导型”造成了农民生活的边缘化，严重脱离城市和整个国家的经济发展走势［9］。同时由于国家对合作医疗的宏观决策不稳定，在经济体制改革之后，各级政府急功近利，片面强调市场作用，过分追求经济增长率、GDP和财政收入增长等指标，而涉及民众福祉有关的社会指标却被淡化，把本应由政府承担的农村公共卫生事务也推向市场。国家对合作医疗采取了放任自流的态度,造成合作医疗制度的曲折变动［10］。特别是制定政策的政治利益造成有关合作医疗政策之间的相互冲突，如为了减轻农民负担，国务院、农业部等出台了一系列政策措施,在“减轻农民负担条例”中把“合作医疗”项目视为“乱交费”项目不允许征收，这一政策进一步促使合作医疗走向衰亡［11］。又由于合作医疗制度本身的缺陷，政策制定者未考虑农民这一主要利益相关者的利益，使得大多数农民对合作医疗不信任，参加意愿不强。加上集体组织经济力量的弱化、基层组织与管理者对合作医疗的积极性下降，以及农村医疗卫生环境的变化，等等，都加剧了合作医疗走向衰亡。据有关研究或有关部门公布或未公开发表的研究，目前我国城乡居民人均收入的差距是3～6倍，如此之大的城乡差距在世界上也是少见的。巨大的收入差距事实上已经使得城市和农村成为两个截然不同的