农村土地征用问题：现状及成因分析.doc

农村土地征用问题：现状及成因分析 土地对于农村和农民来说，是一种尤为重要的资源和生产要素。传统的小农有一个基本夙愿，那就是“耕者有其田”。然而，在当今中国农村，农民与土地的关系和情感相对较为微妙。对有些农民来说，土地可能已不再是最为重要的资源，因为他们从土地里得不到理想的收益。在农村税费改革以前，对有些农民来说，土地甚至是他们的一种负担，因为他们因承包集体土地既不耕种又不能退还却要缴纳税费。有些外出经营的农民将土地视为自己最后的一种保障，他们既不耕种也不愿退还而是选择撂荒。由此看来，土地并非被农民视为总是有用的、珍贵的资源。正是在这样的社会心理支持下，以及在市场转型的大背景下，产生了农地征用的种种问题。????一、农地征用的现状????在中国经济快速增长的过程中，工业化和城市化建设也在不断扩张。大量的城市住房建设用地、公共设施建设和工业生产厂房用地以及其它非农业生产用地均来自对农村土地的征用，因此，征地现象可以说是农村变迁与发展中的普遍现象。根据2006年中国综合社会调查(2006CGSS)的结果显示：①近11％的农户的承包土地都曾不同程度地被征用过(见表1)。????表1　农户承包土地征用情况(2006CGSS) 　　　　　　　　　人　　　％　　　有效％　 累积％ 没有被征用过　　3700　　 89.4　　　89.4　　89.4 　被征用过　　　 438　　 10.6　　　10.6　 100.0 　　总计　　　　4138　　100.0　　 100.0 ????从宏观层面看，中国在近些年的现代化建设过程中，耕地面积也在锐减，目前全国耕地已减至18.26亿亩。在过去11年中，耕地减少1.25亿亩，平均每年减少1000多万亩。②大量的农地被征用，其实并未给农村和农民创造理想的发展机会。由于征地补偿标准普遍偏低，农民从征地中得到的利益较为微薄，土地增值的收益大部分被政府和开发企业所获得。据估算，在近20年间，国家从农民那里获得土地资产收益高达2万亿以上。③????从现实经验来看，向农村“攫取”土地的现象较为普遍，④其中突出地表现为乱征地、乱开发以及损害土地承包人利益等。攫取农地的乱象主要体现在征地开发主体混乱、征地用途混乱、征地方式混乱等几个方面。在农地征用过程中，征用者多种多样，有些属于国家征用，有些则为市级政府和县级政府，有些农地是由基层乡镇政府和村级组织征用，有些是由企业或开发商征用，甚至也有农民内部的个人征用。不同的征用者由于其法律地位，以及与农民的关系不同，因而他们的征地目的或利益追求也存在较大差别，这也就造成农地征用的利益取向上的混乱。如一些企业和个人在征用农地后，常常因多种原因而不能兑现征地补偿，从而使失地农民的权益难以得到有效保障。????对农地的“攫取”通常有多种形式，有些是通过先建后批的方式来征用农地；有些是以租代征的方式实现征地；有些则通过土地在个人间的流转或入股的方式变相征用。那些变了花样的征地方式，一方面规避了法律和土地管理制度所构成的征地成本，大大降低了对农地征用的难度，从而使得攫取农地更为容易、更为普遍；另一方面，变通的征地方式在规避法律和制度管制的同时，实际上给被征的农民带来了较大的法律风险，因为失地农民在面临征地纠纷时，常常因为征地程序的不合法而难以得到法律的支持。????就农地征用的用途与乡村和农民发展的关系而言，农地的征用及非农开发并不总是给广大失地农民带来实际的利益和更好的发展机会。或许正因如此，有较多的失地农民在征地过程中会产生一种不公平对待的感觉。根据综合社会调查的结果(见表2)，有5％的农民报告自己在过去5年内遭遇过土地征用方面的不公待遇，实际也就是对征地行为的不满。????表2　过去五年遭受过土地征用中的不公平对待情况(2006CGSS) 　　　　　　人　　％　　有效％　累积％ 没有遭遇　3929　 95.0　 95.0　　95.0 遭遇过　　209　　5.0　　5.0　 100.0 　总计　　4138　100.0　100.0 ????如果按照土地被征用过的438人来测算，那么就有47.7％的人对征地过程中所受的待遇是不满的。对征地待遇感到不公的人比例如此之高，说明农地征用、开发和再利用至少没有给广大农民带来公正的发展机会，同时也在一定程度上反映出对农地的攫取过程存在着形成社会不公和社会矛盾的风险，一些失地农民由于不能得到合理征地补偿、发展机会和社会保障，他们的生存和生活处境将面临种种困难和问题，这为社会的不和谐增加了风险。????二、征地补偿：剥夺与相对剥夺????在工业化和城市化的过程中，不可避免地会伴随着向农村的征地运动。对土地增加投入和重新开发，是实现土地资源升值、提高土地收益的重要途径。因此，征地及土地开发对提高农村土地资源利用效率也会起到积极