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退耕还林工程的农村扶贫影响与持续性分析 摘要: 退耕还林工程是唯一以农户为主体的生态建设项目，兼顾了生态治理与扶贫开发双重目标，扶贫效益显著。新一轮退耕还林与精准扶贫战略存在着实施时段与地理空间部分重叠，存在着战略目标的一致性。退耕还林是生态建设脱贫一批的重要载体，扶贫开发是退耕还林持续发展的重要保障。本文系统梳理了退耕还林的目标演变，讨论了退耕还林对农户生计活动的多样影响，分析了退耕还林的扶贫效应与扶贫针对性，提出了确保退耕还林工程实现持续扶贫的制度建设。 关键词: 退耕还林;扶贫效应;制度建设 自1999年四川、甘肃、陕西率先启动退耕还林(草)工程以来，到2007年国务院下发《国务院关于完善退耕还林政策的通知》，全国累计完成了退耕地造林793.25万公顷，荒山造林1078.26万公顷，涉及全国25个省、自治区和直辖市，3200万农户、1.14亿农民、人均累计收益1200元［1］，是全球最大规模的生态建设与补偿工程，是唯一以农户为参与主体的重点生态建设工程。工程实施不仅为带来工程区产业结构调整、农户生计资源配置转型，而且在增加农民收入、促进农户生计能力提升和扶贫攻坚等方面均发挥了巨大效用。2014年，新一轮退耕还林(草)工程开始实施且持续到2020年，实施面积达283万公顷1。新一轮工程实施时段不仅与全国脱贫攻坚时段重叠，且实施范围多为脱贫攻坚的关键区、难点区和攻坚区，两者具有相同的生态治理与扶贫目标。四川省的新一轮退耕还林方案就明确将工程“优先和重点安排在地震灾区等生态脆弱地区，长江干流及主要支流流域等生态区位重要地区，以及秦巴山区、乌蒙山区、大小凉山彝区、高原藏区等特殊困难地区”3，兼顾了水源涵养、扶贫攻坚、生态保护、农村发展能力提升等多种目标。中共中央国务院在《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中明确要求“结合生态保护脱贫”，要求退耕还林等重点生态建设工程“在项目和资金安排上进一步向贫困地区倾斜，提高贫困人口参与度和受益水平”。因而，退耕还林是连片特困区精准扶贫之“生态建设脱贫一批”的载体，是生态扶贫之生态建设扶贫类型。1999年启动的退耕还林工程距今已有16个年头，2014年启动的新一轮退耕还林也已实施1年，关于退耕还林工程对农户的生计影响和扶贫效应受到学术界关注，实践也验证了退耕还林的扶贫效应。因而，回顾退耕还林工程的农户生计影响与扶贫效应，既有助于新一轮退耕还林工作的顺利实施，也有助于生态建设扶贫工作的推动，更有利于贫困地区实现生态建设与扶贫开发的融合发展。 1.退耕还林(草)工程的多目标并重 退耕还林工程初期目标是兼顾生态治理与开仓济贫。1999年在四川、甘肃、陕西三省启动了退耕还林试点，2000年扩大到长江上游、黄河上中游地区的13个省(自治区、直辖市)174个县(团、旗)试点示范，基本要求是“退耕还林(草)，封山绿化，以粮代赈，个体承包”，以减少坡耕地开垦所造成的水土流失、改善生态环境;以粮食换林草可减轻粮食存储压力，节省大量仓储费用，还具有带动西部地区农业产业结构调整、发展效益农业、增加农民收入，加快贫困地区农民脱贫致富3。退耕还林(草)试点示范工作将治理水土流失保护生态环境视为第一目标的同时，也兼顾开仓济民的救济目标以及结构调整促发展的增收目标。四川省在1999年的《四川省退耕还林试点实施方案》中就明确提出“把退耕还林与生态建设、产业结构调整、扶贫攻坚和旅游开发结合起来”4，赋予了退耕还林(草)较为明确的农村发展与扶贫任务，全省36个国家扶贫开发重点县全部为退耕工程的试点示范县。2003年1月20日实施的《退耕还林条例》第四条进一步规定“退耕还林必须坚持生态优先。退耕还林应当与调整农村产业结构、发展农村经济、防治水土流失、保护和建设基本农田、提高粮食单产、加强农村能源建设、实施生态移民相结合。”在条例中就明确了退耕还林在坚持生态优先的前提下，要与农村产业结构调整、发展农村经济等相结合，具有明显的调结构、促增收、防水土、能源建设、生态移民等目标。实践证明，工程区借助退耕还林工程实现农业产业结构调整、培育起增收致富的支柱产业，工程区的农村经济得到发展、农民收入持续增加。3关于开展2000年长江上游、黄河上中游地区退耕还林工程巩固期与新一轮退耕还林强化农户持续发展目标。2005年颁发的《国务院办公厅关于切实搞好“五个结合”进一步巩固退耕还林成果的通知》(国办发［2005］25号)明确提出了退耕还林工程要“实现农民脱贫致富”和“增加农民收入”的目标。2007年，国务院针对退耕还林农户长效发展机制尚未建立、部分退耕农户出现生计困难等问题，出台了《国务院关于完善退耕还林政策的通知》(国发〔2007〕25号)，提出“加大基本口粮田建设力度、加强农村能源建设、继续推进生态移民等措施，从根本上解决退耕农户