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地方国有旅游企业公共利益目标 　　 摘 要：地方国有旅游企业在地方政府的支持和授权下对国有公共旅游资源进行经营性开发，地方国有旅游企业往往在通过抬高景区门票价格、特许经营权的获得等途径实现自身利益最大化，从而忽略了国有公共旅游资源的公共利益目标，因此必须通过建立一系列有效的制度以督促企业对公共利益目标的追求和实现。 　　 关键词：国有旅游企业；公共利益；特许经营 　　 中图分类号：F590.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）07-0144-02 　　 　　 一、研究背景 　　 中国旅游业正处于黄金发展期。2009年11月25日《关于加快发展旅游业的意见》，提出放宽旅游市场准入，优化旅游消费环境、推动旅游产品多样化发展等五项意见。目前，中国人均GDP已经达到3 000美元，这是世界旅游界公认的旅游业爆发性增长阶段。在经济效应的刺激下，地方政府充当着景区开发的主体，各区域争先恐后地开发景区，一时间景区供给表现出数量的激增。中国旅游景区的大规模开发给国家和区域带来了显著的综合效益。大量国有旅游企业在地方政府的支持和投入下，重组了地方优质的景区资源，参与到市场竞争中。 　　 地方旅游企业在积极发展地方旅游业，为地方财政作出巨大贡献，并竭力实现自身利益最大化目标的同时，出现了一系列问题：（1）作为全民所有的自然山水和世界遗产地被地方政府和旅游企业作为谋利的主要工具，收取高额的门票，将大多数工薪阶层挡在景区门外。（2）旅游企业为实现自身利益最大化，对景区资源过度开发，使得景区面临不可持续发展的局面，造成了旅游发展的代际不公平[1]。（3）地方政府和旅游企业在开发景区的过程中，忽视了作为主要利益相关者的社区居民的利益，对于当地贫困人口生存状态的改善没有发挥应有的作用。地方国有旅游企业在实现自身利益最大化的同时，应承担的公共利益目标是什么；如何实现旅游企业的公共利益目标？ 　　 二、地方国有旅游企业对公益目标的忽视 　　 1.景区门票被旅游企业作为赢利手段。中国世界遗产地和风景名胜区作为公共产品，承载着社会福利方面的非经济功能，不以盈利为主。门票作为???种行政收费，不是赢利手段，仅仅是一种管理的工具。旅游资源被政府或者政府委托的企业经营并获取利润，公众对于自己应有的权益没有认知或者认知不够，没有意识到公共利益被侵犯。政府和国有旅游企业将本应属于公众的利益逐步转化为本部门或者特殊利益团体的利益。景区高价的门票，旅游景区被政府和开发商以投入为由垄断经营，而社区居民没有分享到利润，还被迫承担景区开发的外部性 [2]。20世纪90年代以来，国家实行允许景区门票退税的政策，把门票当做经营性收入允许景区自留，以弥补国家财政供给的严重短缺。显然，高额门票也因此不仅成为国家公园管理机构弥补财政缺口的重要来源，也成为关键的营利点。但是人们很少去质疑，为什么国外的国家公园是开放式的，而中国的国民为了接受由国家公园提供的“欣赏、了解自然文化价值”的旅游产品要支付高额的门票费。 　　 2.通过特许经营权获得垄断利益。特许经营是特许人和受许人之间的契约关系，受许人的经营是在由特许人所有和控制下的一个共同标记、经营模式和过程之下进行的，并且受许人从自己的资源中对其业务进行投资。① 本文所指的特许经营权是由政府机构授权，准许特定企业使用公共财产，或在一定地区享有经营某种特许业务的权利。地方国有旅游企业通过支付给地方政府一笔特许经营费，获得对某一公共旅游资源进行开发甚至是垄断开发的特权。以桂林市为例：桂林市政府对漓江旅游资源实行有偿使用，漓江游船数量由桂林市政府严格控制，每年增加量很少，2001年起新增游船经营权采取拍卖方式。凡参与漓江游览航线经营的游船，经市政府批准以招议标方式取得有偿经营权 [3]。桂林旅游发展总公司是经营漓江游船的最大企业，约占7 000个客位指标，市场份额35％左右，在漓江游览业务中占据相对垄断地位，由于拥有唯一的外事接待码头――竹江码头五十年的土地使用权，公司游船在外事接待方面占据绝对优势，市场份额始终保持80％以上。与游船的高票价和企业的高利润形成对比的是：漓江竹排泛滥成灾，渔船、圩渡船违规经营严重。民间的这种违规做法侵犯了企业和政府的利润，因此被政府用强制手段加以制止和处罚。沿江的居民和世世代代打渔为生的船民，在漓江旅游开发的过程中不但没有获得应有的补偿，还受到了法律的制裁。沿江乞讨的行为被认为不顾人格国格。漓江两岸百姓为漓江发展付出了很大的代价，但漓江的发展成果他们几乎没有享受到 [4]。 　　 3.国有旅游企业高管的行政代理人身份与经营者身份的博弈。国有旅游企业的高管基本由政府指派，实行年薪制，比同等行政级别的政府官员拥有更多的职务消费和薪水。根据1999年中共十五届四中全会的决定，规定了