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环境财政构建公共财政体制突破口 　　摘 要：本文在探讨环境财政与公共财政关系的基础上，提出了环境财政是构建公共财政体制突破口的命题，然后提出了建立环境财政的基本构想：一是发挥各级政府财政预算的主导作用；二是依靠政府主导建立高效的环保投融资体制；三是积极引导社会资金和境外资金投入环保领域；四是建立健全环境财政转移支付制度；五是建立健全环保资金监管机制。 　　关键词：环境保护；环境财政；公共财政；体制；突破口 　　中图分类号：F810文献标识码：A文章编号：1000-176X（2007）09-0078-06 　　 　　尽快建立适合我国国情的公共财政体制，已经在社会各界取得共识。但由于操作层面上对构建的途径还存在较大歧义，所以收效不够理想。这种歧义的焦点又集中反映在如何选择构建的突破口上。当前对我国经济、社会发展最具制约作用的环境问题，不但具有一般的社会公共性，而且还具有逼人的现实紧迫性，是各级政府必须倾注财力着重加以解决的首要问题。环境财政既是聚好用好财政资金并发挥其资金衍生作用解决环境问题的有效工具，又是公共财政体系链条中能够带动其他环节的主导环节，所以，我们认为，只有选择环境财政作为突破口，公共财政体制建设才会有较大作为。 　　 　　一、环境财政的涵义与环境财政的基本功能 　　 　　（一）环境财政概念的涵义及其产生的历史背景 　　环境财政是理论界最近几年提出的一个全新的概念。提出这一概念旨在研究市场经济条 　　件下，国家如何利用财政工具行使推进生态环境保护事业的政府行为以及探索为社会提供环境产品和服务，保障国家环境安全而进行的财政收支活动的规律。就定义而言，环境财政是指各级政府利用财政预算、税收、资源定价及其派生的经济、法律、行政等杠杆对人类生存、享受和发展所必须依赖的生态环境进行恢复、修复、建设以及治理、保护等一系列活动的总称。 　　一个完整的环境财政体系框架，大体上应该包括环境与资源税收制度、污染物排放收费制度、环境服务收费制度(包括污水处理费、垃圾处理费、危险品处理费等)、政府环境保护预算支出制度(包括环境和自???资源保护的政府财政转移支付)、环境相关公共物品的定价机制、环境资本市场管理制度，各类政府环境基金管理办法等。 　　在我国，环境财政概念的提出具有深刻的历史背景。1973年，我国政府在当时十分困难的情况下，派团参加了第一次人类环境会议，标志和宣布了我国环保事业的正式起步。我国环保事业开创至今的30多年时间里，已经取得了举世瞩目的成就。其重要原因之一，是充分发挥了政府的职能作用。而政府的职能作用所以能够得到充分发挥，又是因为政府掌握和运用了财政工具，为环保事业提供了必要的物质保证。但与此同时，我们亦应清醒地看到，由于我国长期以来曾是典型的社会主义计划经济体制的国家，又是经济发展相对比较落后的发展中大国，经济总量和财政总盘子规模较小，再加上长期以来抱有“社会主义无污染”的错误观念，对日趋严重的环境问题视而不见，所以，实际上的环保投入还是非常之少。更有甚者，在30多年的大部分时间里，更没有发挥财政资金引导和驱动其他社会资金向环保领域投放的作用，所以，就全国而言，环保投入和环保需求是不成比例的。按照一般国际惯例，环保投入应该占GDP的2%，但我国长期以来却与此相去甚远，直到最近几年，每年的环保投入，也仅占GDP的1．5%左右。如果再从资金实际利用率和资金使用效果两个方面考虑，这个本来就值得疑虑的数据恐怕还要打一个很大的折扣。总之，财政资金投入严重不足和未能发挥财政资金对其他社会资金向环保领域投放的导向作用是当前我国环境保护事业发展的瓶颈。?这种状况已经引起了中央政府的高度重视。2006年4月召开的第六次全国环境保护大会深刻分析了我国当前面临的十分严峻的环境形势，明确提出了加快实现“三个转变”的战略指导思想，研究部署了“十一五”期间的环境保护工作。中央政府要求在“十一五”期间完成单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低20％左右；主要污染物排放总量减少10％；森林覆盖率由18．2％提高到20％等三项约束性指标。要完成“十一五”期间环境保护的主要任务，实现“十一五”期间环境保护的目标，必须进一步增加环保投入，必须把环保投入作为公共财政支出的重点，必须保证环保投入增加幅度高于经济增长速度。建立环境财政体系正是落实这些要求的制度保障，所以，目前社会各界极力研究有关环境财政的理论和实践问题就是顺理成章的了。〔1〕 　　（二）环境财政的基本功能和目标 　　环境财政是政府履行环境保护管理职能的具体体现，是保证政府实施环境管理事权最重要的手段之一。环境财政的主要功能是:⒈通过财政支付，支持政府和相关部门履行生态环境和自然资源保护的职能；⒉通过财政投资，向社会提供环境基础设施和其他公共环境服务；⒊通过环