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构建适度“普惠制”社会福利的思考 成海军 2013-1-8 15:35:30　　来源：《新视野》(京)2008年5期 　　【英文标题】Reflection of Constructing Moderate Universal Social Welfare System　　【作者简介】成海军，中国人民大学博士，民政部管理干部学院教授。（北京 100275）　　【内容提要】新中国建立以后到改革开放之前，国家通过企事业单位为就业者提供住房、教育、医疗、劳动保险、生活服务、文化娱乐和福利补贴等社会福利；改革开放以来，社会福利仅仅作为经济改革的辅助手段为经济建设服务，而没有从维护社会公平的视角出发。未来中国社会福利应从国情出发，建构适度的“普惠制”社会福利模式，在社会福利的目标体系上逐步向全体社会成员扩展；在福利的提供手段上实现社会工作的职业化与专业化；在具体的路径上要实现社会福利社会化和以社区为载体，加强社区福利服务；在社会福利保障体系建设上要加强社会福利法制建设、拓展投融资渠道和加强社会监督。　　【关 键 词】普惠制/社会福利/社会工作　　一、中国社会福利的历史与现状　　新中国建立以后到改革开放之前，我国实行的是高度集权的计划经济体制。这个时期的社会福利称为“国家福利”。社会福利被分割为三个部分：在城市主要通过党政机关和企事业单位为城市居民提供相关福利服务（人们形象地称之为“单位福利”或“企业福利”）；城市中少数游离于单位体制之外的无依无靠、无家可归、无生活来源的“三无”—老年人、残疾人和孤儿等特殊群体，由民政部门负责提供最基本的生活福利保障；在农村主要通过人民公社这种政治经济合一的组织为农民提供最基本的社会福利，如“赤脚医生”和“五保户”赡养等。　　这个时期社会福利的特点是，国家推行“身份制度”，只保障就业人员的福利。国家通过企事业单位为就业者提供住房、教育、医疗、生活、劳动保险、生活服务、文化娱乐和福利补贴等生老病死一应俱全的社会福利；当时的职工是“单位人”，而不是“社会人”；企事业单位、群团组织和社区组织均为政府行政机构的附属物。社会福利的城乡二元分割十分明显，广大农民享受不到国家的社会福利和社会保障。国家承担了社会福利的所有责任，是社会福利的唯一主体和社会服务的唯一提供者。社会福利的提供方式主要依靠行政手段。政府包揽、政府统管的高度一元化社会福利成为这一时期社会福利模式的主要特征。　　由于计划经济这一历史背景的特殊性，加之传统社会福利制度与当时经济体制的紧密依附，使其具有无法克服的制度性缺陷。当经济体制着力实现从指令性计划经济到社会主义市场经济的深刻转型时，加快推进传统社会福利制度向现代社会福利制度的转型，成为历史的必然。　　从1979年开始，中国开始了“社会福利社会化”的改革探索。尽管已经取得很大成绩，但传统社会福利模式还未能从根本上加以触动，社会福利制度一直作为市场经济改革的配套措施出现，而没有作为维护社会公平的政策设计。与社会主义市场经济相适应并能够促进整个社会协调发展的新型社会福利体系还没有建立起来，社会福利改革政策也未成熟定型，这就使得目前我国社会福利模式还仅仅处于转型的初期阶段，而非成熟的制度体系。主要表现在以下三个方面：　　一是中国现有社会福利制度是一种“补缺型”，而不是“制度型”的社会福利。“补缺型”社会福利首先强调家庭抚养的责任和基础作用，社会福利不直接介入个人和家庭，只有当个人和家庭不能保证人们的生活时，社会福利才介入，国家和社会只起弥补市场及家庭缺陷的作用。其次是“补缺型”社会福利的受益对象仅限于少数符合条件的特殊人群，一般来说以孤老残幼为重点，而不是社会的全体成员。　　二是当前中国社会福利属于“狭义社会福利”。在我国，“社会福利”仅指“社会保障”制度中的一个子系统，通常是指专为社会特殊群体，如儿童福利、老人福利、残疾人等，所提供的社会服务和基本生活保障。目前中国的社会福利还只是以民政福利为主要内容的狭义的而非包容社会保障的全方位的广义的福利模式。　　三是中国目前的社会福利呈现鲜明的城乡二元分割特征。占全国总人口30%的城镇居民享受了95%以上的社会福利资源；而占全国总人口70%以上的农村居民却只享有社会福利资源的5%，广大农民被排斥在社会福利体系之外。大多数农民还处于没有任何福利保障的境地，他们的养老、医疗等基本上靠家庭和自身。二元制福利模式成为城乡差别日益扩大的重要因素。　　二、适度“普惠制”社会福利目标体系的构建　　随着我国人口结构、社会结构和经济结构的巨大变化，当前实行的以家庭为基础的“补缺式”社会福利模式，已经不能满足人民群众对社会福利的客观需求，社会福利供需矛盾日益突出，必须向适度的“普惠制”方向转型。加快中国社会福利制度的转型，构建新型社