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实现包容性就业创造 　　大城市和中小城镇的 　　发展并不相互排斥 　　城市规模的扩大更有利于低技能劳动者就业 　　另一种在现实中存在的担心是，随着城市的人口规模扩张，城市将无法提供充足的就业岗位，从而将加剧失业问题。 　　城市发展是现代经济增长的动力，也是非农就业的创造源泉。中国的城市化问题在持续提高城市化水平这一点上是有共识的，而城市化速度应该多快，城市体系如何合理化却是争议的焦点。 　　大城市和中小城镇的发展并不相互排斥 　　虽然大量学者基于经济集聚所带来的好处而主张优先发展大城市，但仍有一些学者认为中小城镇的优先发展能使大量农民迅速非农化，降低农村劳动力流动进入城市的心理成本，较好地将城乡两个市场结合起来，并且所需建设资金相对较少，因而更符合中国国情。 　　“十二五规划”提出，“特大城市要合理控制人口规模，大中城市要加强和改进人口管理，继续发挥吸纳外来人口的重要作用，中小城市和小城镇要根据实际放宽落户条件。”而在实际操作中，大城市人口限制政策主要针对的是低技能者，这一点，在各个地方的落户条件上均有体现。 　　比如，上海市的落户实行打分政策，只有本科及以上学历才有评分资格，并且打分向高学历、重点高校（如211高校，教育部重点建设高校）以及具有高技能水平（如大学成绩排名，外语水平，计算机水平）的毕业生倾斜。在深圳，外来务工人员入户实行积分制，累计积分达到一定分值才可申请入户，而积分的计算同样向高技能水平的劳动力倾斜，而应届毕业生申请落户必须具有本科以上学历和学士以上学位。北京市的户籍分配和工作单位相挂钩，留京指标更多地分配给了事业单位、大型国企和外资企业，然而由于数量有限，在这些企业内部，指标也往往分配给了技能水平相对更高的劳动力。 　　由于户籍制度所导致的城乡间以及城市内部不同地区间劳动力市场的分割，中国的城市发展目前普遍存在着集聚不足，而非集聚过度的问题。 　　在城市发展的早期，城市规模的扩大会带来人均实际收入的上升；而如果城市人口规模过大，由于存在拥挤效应，城市规模的进一步???大反而会降低人均的实际收入，因而只有在最优的城市规模下，劳动生产率（和人均收入）才能得到最大程度的提升。 　　由于户籍等制度长期构成了对于城市扩张的限制，中国的城市化过于本地化，城市规模过小，因而无法发挥城市的规模经济优势，限制了城市劳动生产率的提高和经济增长。 　　事实上，大城市和中小城镇的发展并不相互排斥，中小城镇的发展以大城市的发展为基础，并受其辐射功能的带动。因此，在当前中国城市化水平偏低、城市集聚不足而非过度的现实下，盲目限制城市发展，并且重点发展中小城市，会带来较大的效率损失。 　　城市规模的扩大更有利于低技能劳动者就业 　　另一种在现实中存在的担心是，随着城市的人口规模扩张，城市将无法提供充足的就业岗位，从而将加剧失业问题。人们常常认为，在城市扩张过程中，低技能者将面临更大的失业风险。 　　那么，事实是否真的如此呢？ 　　众所周知，经济活动在空间分布上是高度不均匀的，在一国内部，经济通常集中在由一组城市所形成的都市圈。世界银行发布的《世界发展报告2009》在报告开篇即指出，全球有半数的经济活动位于1. 5%的陆地区域，开罗以该国总面积的0. 5%创造了整个埃及一半以上的GDP，巴西中南部三个州的生产活动也占全国的一半以上，但这三个州的土地面积仅占全国土地总面积的15%。 　　城市作为现代经济活动的集中地，为经济的持续增长提供了动力。而城市的规模扩张可使经济从多方面受益。曾有研究显示，城市规模（以城市的 人口数量作为度量）平均每扩大一倍，劳动生产率会相应地提高约4. 77%~6. 39%。 　　城市规模的扩大，在创造劳动供给的同时，也会由于集聚效应，带来劳动力需求的提高。大城市中更高的工资水平和劳动生产率水平，实际上暗含着其后更多的就业机会。 　　但不同技能的劳动者从中获益的大小可能并不相同。相比于高技能劳动者，低技能劳动者可能从中享受更多的好处。既有的相关研究发现，技能偏向型的技术进步并没有显著恶化低技能劳动者的就业前景，相反，更多的低技能劳动者在低技能的服务业部门找到了工作。这是因为在技术进步的过程中，计算机主要替代了一些对劳动者技能水平有一定要求的重复性劳动，如打字等，却无法替代诸如保姆、打扫卫生等人工工作和律师、医生等复杂的工作。 　　目前中国仍然实行着较严格的户籍制度，并且本地户籍居民享有更好的公共服务和各类福利。在户籍制度制约下，各地（尤其是大城市）的落户政策在不同程度上均向高文凭者倾向，于是激励人们通过过度追求高文凭来获取大城市的户籍和相应的福利。如果城市经济缺乏“人力资本密集型”的创新过程从而无法为高技能者提供足够的就业机会，那么大学生在城市（特别是大城市）的供给将偏多，甚