村民自治软法之治辨析.docVIP

村民自治软法之治辨析 　　摘 要：村民自治制度是我国民主政治和法治建设的重要组成部分，同时也是实践着软硬兼施混合法结构治理模式的公域之治。以村规民约为主要形式的软法在村民自治中的法律功能和所承担的制度职能要远超硬法，其实际效果影响着村民自治制度功能的发挥。重新梳理村民自治中软法和硬法的关系，其目的在于保障广大农民群众广泛和直接参与软法的制定和实施过程；保证国家和社会对软法创制和实施过程进行全面和有效的法治监督，进而实现农村地区的公共治理法治化。 　　关键词：软法；软法之治；硬法；村民自治；村规民约 　　中图分类号：D920.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）30-0151-03 　　导论 　　“软法”一词产生于近年来的国际法研究中。在欧洲一体化进程中，兴起了一种以目标为导向、进程灵活的政策制定方式：开放协调机制（Open Method of Coordination，简称OMC）[1]。该机制在欧洲一体化重大问题上一改以往的超国家立法决策倾向，转而由政府间协调合作形式为主。在这一机制中，欧盟领导者只制定最低的基准性要求，允许并鼓励各欧盟成员国在此基础上进行开放性协商，鼓励各种非政府组织甚至个人参与政策的制定和执行，最终促成各个国家在本国制度框架内形成并发展适合自己国情又能实现既定基准性要求的方案。开放协调机制的治理手段如决议、基准、评估报告等对各成员国都不具有外部强制力和执行力，整个机制更多地通过协商、协议、建议的方式来推行相关政策。许多西方学者将这些手段称为软法机制，将从中产生的不具强制力（其实是外部强制力，或者说强制执行力）的文件称为软法（soft law）[2]。 　　开放协调机制在欧洲一体化进程中取得了巨大的成功，这一成功使其得到迅速推广，并开始涉及一些敏感领域和核心地带的政策调整[2]。西方法学家也对这一非国家中心主义的、多元化的、不依靠国家强制力的规范机制充满了兴趣，掀了一股研究软法的热潮。与此同时，国内学界也开始对国内的公法领域长期存在的“软法”现象进行研究，从而带动了国内公法领域的软法研究的不断升温。 　　在我国各项民主政治制度的法治化进程中，最具有典型性和代表性的软法之治，当属村民自治制度。他是中国在社会主义法治化道路上，吸收和开发乡土法律资源的伟大试验。笔者认为，村民自治制度是公共事务管理领域上实行软法之治的先行者，是一个以软法为主，硬法为辅，强调社会力量和集体力量参与公域治理的基层民主政治制度。以软法的视角，分析村民自治制度这一典型的软法之治当前的发展状况和发展困境，一方面有助于我们了解软法在中国法治进程中的状况和发展瓶颈的症结所在，同时也从另一个崭新的法律视角，重新审视基层民主制度法治化进程中遇到的法治困境，从而为我们解决相关的问题提供有益的参考和借鉴。 　　一、村民自治是软法之治 　　村民自治制度是广大农村地区民主政治生活的基本形式，也是法定的基层民主政治制度。1982年宪法将这一基层民主政治制度纳入国家法治化进程中，是党和政府基于对自身原有政治、经济、文化体制进行的深刻反思。 　　改革的领导者们对于改革开放前国家民主政治生活的疯狂，除了反思工作路线的错误外，还警惕地看到国家机器的强大执行力对于错误目标给社会造成的消极影响起到了推波助澜的作用，而这一强大的执行力的根源来自于国家机器越过了应有的管理“疆界”，扰乱并扭曲了社会生活，与高度集中的计划经济体制相适应的国家机器从公共事务管理者转变成社会事务的“全能管理者”。另一方面，国家机器承担了原来不应当由其承担的管理职责，其庞大的工作量和专业的事务足以将国家机器活活拖垮。邓小平同志曾经形象地对国家机器的症结总结道：“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。”[3] 　　基于上述反思，我们党在政治体制改革中树立了国家“有限参与”民主政治生活的政治理念，并确定了一个国家机构改革的目标：重新划定国家机器的“活动疆域”，既要把公共管理事务中属于国家要管理的事务加以明确，同时也要厘清禁止国家力量进入的公共事务管理领域，在这些领域中，用其他的力量进行公共事务的管理。 　　综观我国的各项民主政治度，以村民委员会为主要形式的村民自治制度是这一政治理念的集中体现。以软法的视角观察村民自治，不难看出村民自治是软硬兼施混合法结构治理。为证明这一观点，笔者从村民自治法治的静态角度和动态角度两个方面进行分析观察，以证明我们的村民自治制度是国家通过“硬法“设计的，专门让“软法”发挥功能的民主政治制度，村民自治是软法之治。 　　二、村