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地方自治学说评析 摘　要：地方自治是近代宪政的有机组成部分，最早起源于罗马的自治城市，后成为资产阶级反对封建专制，实现参与和人权保障的表现形式。各国在长期的历史流变过程中，结合本国情况，发展了不同的地方自治理论，大体有：保护说、钦定说、传来说、固有权说、制度性保障说、人民主权说、人权保障说、法人说、地方政府论、权力分立制衡说。地方自治被认为是对全国性政府过度集权的一种制衡力量，其理论有一些共同之处，即以中央地方利益上的对立作为解决中央地方关系的观念前提，发展和确保地方自治权力的实现，在坚持国家主权和国家统一原则的前提下，尊重地方居民的意愿，满足他们的参与愿望，实现生动、活泼的地方生活。在经济全球化和政治民主化浪潮的冲击下，传统地方自治理论面临着新的挑战。 关键词：地方自治，地方分权，中央集权，中央地方关系 地方自治是近代宪政的有机组成部分，“无论对任何一种宪法体制来说，都需要把地方自治和地方分权问题作为民主国家不可或缺的内容，予以明确定位”。[1]（P187）与此同时，很多国家和国际组织重申地方自治原则。1985年通过的多国条约《欧洲地方自治宪章》，1985年通过、1993年再次通过的《世界地方自治宣言》加重了对地方自治的关注，这意味着在今天，地方自治和地方分权的积极意义在世界开始得到讨论，并逐步得到明确。与地方自治和地方分权相伴随的是地方公共团体事务优先原则的确立，即市镇村最优先、然后是省市县优先的事务分配原则，而中央政府只负责全国民、全国家性质的事务。[1]（P187）地方自治及地方自主恰好体现了《世界地方自治宣言》在序言中的主张，实现一种“源于人民，服务于人民的政治”的政治理想。因此，基于地方分权的地方自治在“缓和中央权力过于集中的弊端方面，改善和提高政府活动的效率，激发地方的独创精神，释放出具有创造性的革新能力”[1]（P187）方面的作用已越来越成为人权和民主主义观念和制度的辅助成分。因此，认真探讨地方自治理论，对我国权力下放的实践和中央地方关系的完善不无裨益。 地方自治的起源 一般认为，用于某一地域意义上的地方自治来源于早期的自治市。“自治市”最早的定义起源于罗马，当时的罗马帝国授予一些城市一定的特权。罗马帝国衰亡之后，这一做法在欧洲沿袭下来。在欧洲，地方自治最早是对城市而言的，自治是捍卫城市特权的理论根据，是实现城市自由的手段，其在政治和组织上的典型特征是实行代议制。[2]（P15）因此，地方自治和城市自治是分不开的。 自治，其字面意思为“自己管理自己”，或“自己治理自己”。[3]（P73）从表面上看，自治与“他治”相对，有人就持此论。[4]（P1100）但其实不然，自治非与“他治”相对，而与“官治”相对。日本学者阿部齐等人认为，“自治”与“统治”是分别位于两个极端的概念，它的本来含义是自己的事由自己负责处理。而“地方”一词与中央相对，因而“地方自治”的反义词是“官治”（中央统治）或中央集权。[5]此处意义上的地方自治是政治学领域中的意思，而涉及到政治，必与国家分不开，须从探讨和思考国家与个人的关系处着手。地方自治是在与国家概念相对的意义上展开的。有学者认为，“地方自治是相对于中央政府对于全国的绝对控制而言的，它是对集中制的突破”。[6]（P2）地方政府是实现个人自由和分散过分中央集权危险的方式，[2]（P23）说的就是这个意思。我国清末讨论地方自治问题时，对自治与官治之间的关系已有清楚论述。如梁启超从政体结构说明自治与官治的关系，认为“集权与自治二者，相依相辅，相维相系，然后一国之政体乃完”。[7]当时的留学生也对二者之间的关系展开讨论，认为“官府为国家直接行政机关，以直接维持国权之目的”，“自治体为国家间接之行政机关，以地方之人，治地方之事，而间接以达国家行政之目的”，故“自治之制，盖所以补官治之不足，而与官治相辅而行”。[8]（P617） 地方自治（Localautonomy或self-governmentoflocalities或Homerule）是指地方政府的组织和地方事务的管理由地方人民和地方政府自己规定，不由州和中央政府规定。《简明不列颠百科全书》这样定义地方自治（Homerule）：“由中央或地方政府授予其下级政治单位的有限自主权或自治权。多民族帝国或国家所经验的一种普遍特点，对地方的活动予以一定的承认，并给予相当的自治权，但要求地方居民在政治上必须效忠于中央政府。”美国多数认为，Homerule是“地方政府在州政府的监督下管理自己事务的法律能力”，[9]（P44）或者“地方自治是通过州向地方政府发布特许状（charter），允许地方政府在执行自己活动中拥有处理权和灵活性（flexi2bility）的一种法律安排”。[9]（P44） 有人