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被架空的环评制度 朱谦 现行的环境影响评价（下称环评）制度，对于预防环境污染和生态破坏有着极其重要的作用。但是，建设单位违法成本过低，环评机构诚信的缺失，环评信息公开的困境，以及公众参与的“符号化”，是环评制度始终没有跨过去的几道门槛。 自2003年9月1日《环境影响评价法》（下称环评法）实施以来，各类环评事件层出不穷，如2003年的深圳西部通道环评事件、北京“西-上-六”高压输电线路工程环评事件，2005年的“环评风暴”、圆明园防渗漏工程环评事件，2007年的厦门PX项目环评事件、北京六里屯生活垃圾焚烧项目环评事件等。正是这些引发全社会关注的环评事件，使得人们开始理性地反思中国现有的环评制度。 责任强化，提高违法成本 环评法律要求，建设单位在项目立项阶段履行环评义务。建设单位作为一个理性的经济人，衡量其履行义务的成本效益，是再自然不过的事情。 环评法第三十一条界定了违法与守法的法律成本。但任何人都不会怀疑，根据该条款设置的法律责任，环评制度不过是“没有牙齿的老虎”。这也能解释，为什么现实中有那么多的建设单位选择违反环评制度。从实践中来看，建设单位违反环评制度的行为不外乎三大类： 一是建设项目环评文件未经批准，擅自开工建设。这种情形通常是建设单位编制好了环评文件，还没有在环保部门审批通过，等不及就先开工。如2005年1月18日，原国家环保总局以“严重违反环境法律法规”的名义，叫停了包括三峡总公司金沙江溪洛渡水电站、三峡工程地下电站和三峡工程电源电站在内的30个总投资达1179亿元的在建项目。这是环评法实施后，原国家环保总局首次大规模公布违规开工项目。此举一出，舆论惊呼中国刮起“环评风暴”。按照环评法规定，前述此类违法行为只能处以5万元到20万元的罚款。虽然环保总局对违法单位处罚了20万元最高额的罚款，但对投资总额达446亿元的金沙江溪洛渡水电站等项目来说，早一天建成运行获得的利益与违法受到处罚的成本之间，形成了何等的反差。 二是建设单位未依法报批建设项目环评文件，擅自开工建设。这种情形下，建设单位通常是根本就没有编制环评文件。2005年3月28日，《人民日报》发表文章披露北京圆明园防渗漏工程事件。由于建设单位圆明园管理处事先并未进行任何防渗漏工程的环评，原国家环保总局当年4月1日下达停工令。与前面提及的“环评风暴”中30家建设单位不同，总投资上亿元的圆明园防渗漏工程90%已经完工。环保总局在查处该案时，并没有对圆明园处罚一分钱。原因在于，环评法规定，此种情形下环保部门只能要求圆明园管理处停止防渗漏工程建设，限期补办环评手续；如果逾期不补办手续，才可以处5万元以上20万元以下的罚款。这对圆明园管理处来说，有两个好处：其一，只要在规定期限内补上环评报告书，就不用担心被罚款；其二，由于项目已经开工并进行了投资，它往往成为“要挟”环保部门顺利审批环评报告书的砝码。正如学者所言，环评法的“补办手续”条款很荒唐，它使得任何事前可能被评价为重大环境影响的建设项目，都可以不进行事前环评，事后补办环评手续即可获得“没有环境影响”的评价，这实质上是鼓励建设单位实施未批先建行为。 三是建设单位未依法报批项目环评文件，擅自开工并建成使用。这种情形在现实生活中很多，就如同前面提到的圆明园防渗漏工程，倘若不是被公众发现并举报，它将在当年“五一”节建成并正式对外开放。对于此种情形，环保部门又将如何适用法律呢？翻开环评法，该法第三十一条规定的违法责任只是考虑了前两类违反环评制度的行为，根本就没有想到，如果项目建成投产或者使用了怎么去处理。而执法实践中，通常只是要求违法者按期补办环评手续，环保部门也最多按照《建设项目环境保护管理条例》，处罚10万元以下罚款了事。 如此荒唐的责任条款，给人的感觉就是，谁违反环评制度越严重，受到的法律制裁就越轻。实践中，大量环评违法行为的存在也就不难解释了。 解决问题的办法是尽快修改环评法。对于此类违法行为，要大幅度提高违法成本，除了根据情况责令停止建设或者停止生产、使用外，可处高额罚款，还可同时责令其恢复环境原状。 多重制约，监督环评机构 2010年6月23日，环境保护部发布2009年度环评机构抽查情况通报：75家被抽查的环评机构，30家出现质量或管理问题，比例高达四成；282份被抽查的环评报告书(表)，48份被认定为“质量较差”，比例约为17%；40名环境影响评价人员被点名批评。 2011年4月8日，环境保护部再次对河北省工程咨询研究院等25家环评机构分别提出限期整改和通报批评的处理意见，并对李谦等22名相关环境影响评价专职技术人员给予通报批评。 环评机构的诚信缺失，是当前环评法律实施过程中不争之事实。这种普遍性的诚信缺失，其形成原因是多方面的。对环评机构的环评行为形成多重制约，则是当务之急。 一是在立法上明确建设单位与环评机