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浅谈国家审计在政府改善民生中作用 　　一、引言 　　从1978年改革开放，经过三十多年的发展，我国GDP已排名世界第二，仅次于美国，人均收入也实现了翻几番的目标，取得了举世瞩目的经济成就。与此同时，处于经济转型期的中国也产生了大量的社会问题，如污染问题、食品安全问题、就业问题、城市管理问题等等。这些都是国计民生的问题，是涉及老百姓切身利益的问题，已经非常严峻地摆在了国家和政府的面前。政府治理指的是政府为了实现国家政治、经济和社会的良好发展，而在管理经济和社会资源中行使权力的方式，其目的在于提高管理国家公共事务的效能，最大限度地增加公共福利。这一定义是上世纪七十年代起发展的新公共管理理论衍生而来，是世界各国经济不断发展下的必然结果，最重要的理论变化是从公共行政理论向公共治理理论的转变。我国的政府角色在高速经济发展的背景下也要从传统的行政型政府向新型的服务型政府转变。改善民生成为政府角色转变过程中的重要要求。政府治理的最终目标是实现善治，善治是使公共利益最大化的社会管理过程，改善民生是善治的基础要求。无论是国内的实际情况，还是国际整体形式，都决定了政府必须改善民生，促进社会和谐，维持社会稳定。国家审计在这一过程中发挥什么样的作用成为值得关注的问题。 　　二、国家审计与政府治理的共同理论基础——公共受托责任 　　（一）受托经济责任 最高审计机关国际组织（INTOSAI）认为，受托经济责任是指授予一个被审计个人或实体的责任，显示他已经根据资金提供者的条件对委托给他的资金进行了管理或控制。加拿大审计长公署（OAG）认为，受托经济责任是指对授予的某项职责履行义务，做出问答，它假设至少存在两方：一方授予职责；另一方接受这一职责，并承担责任，对履行这一职责的方式做出报告 。关于受托经济责任，我国著名审计学者蔡春教授在其著作中曾做过精辟地阐述：“受托经济责任的实质是指按照特定要求（所有者提出的或者社会提出的）管理和经营受托经济资源（资产）并报告其经管状况的义务。它包括行为责任和报告责任两大方面。前者是指按特定要求，如保全???、合法性、经济性、效率性、效果性和社会性等，管理和经营受托经济资源；后者是指按特定要求，如真实公允性、可信性等报告受托经济资源的经管状况。”英国著名审计学家戴维·弗林特曾指出：“作为一种近乎普遍的真理，凡存在审计的地方，一定存在一种受托经济责任关系，受托经济责任关系是审计存在的重要条件。审计是一种确保受托经济责任有效履行的社会控制机制。” 　　（二）公共受托责任 受托经济责任根据受托方和委托方来划分，可以分为企业的受托经济责任、政府的受托经济责任和组织内部的受托经济责任。当委托人为社会公众、纳税人和国际关系人等，受托人为政府行政主管部门、政府行政执行机关及其主要负责人时，政府的受托经济责任成为公共受托经济责任，简称公共受托责任。美国审计总署（GAO）认为，公共受托责任是指政府和公共机构受托管理并有权使用公共资源，并向社会公众说明其全部活动情况的义务。蔡春教授认为公共受托责任是受托人按照特定要求或原则经管受托公共资源，同时受托人承担报告经营状况的义务。可见，公共受托责任是由社会公众将部分权力和资源分离出来形成公共资源委托给政府经管而形成。 　　（三）公共受托责任决定了国家审计和政府治理的互动关系 “公共力量必须有一个适当的代理人把它结合在一起，并使它按照公意而活动。”从公共资源受托者的角度说，作为公共资源的受托者的政府，要履行作为受托者的受托经济责任，包括了行为责任和报告责任，具体来说，政府要经管好受托的公共资源，为社会公众提供产品和服务，提高社会公众的福利，此外还需要向委托人社会公众报告其履责的情况，这时需要一个独立第三方来对其的行为责任和报告责任进行鉴证，以解除其公共受托责任。从公共资源委托者的角度说，委托者社会公众将公共资源委托给受托者政府，必然期望受托者可以全面有效履行受托者职责——公共受托责任。委托者为了确保这一过程的有效性，同样也需要一个独立的第三方来鉴证、评价和监督受托者履责情况。这个独立第三方即是国家审计。三者之间的关系可以表示成图1： 　　政府治理是政府全面有效履行公共受托责任的主要体现，改善民生是政府治理的重要方面。国家审计可以促进政府全面有效履行公共受托责任，必然会在政府改善民生中发挥重要的作用。 　　三、国家审计在政府改善民生过程中的作用 　　（一）强化对政府公共财政的审计监督 十七大报告公提出：“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”，明确提出了“让老百姓更多地分享经济发展的成果”的要求。改善民生必须要求做到让老百姓更多地分享经济发展的成果。政府作为公共资源和权力的受托者，必须履行为人民服务的责任，公共财政是其履责的重要途径之一。公共财政是提供公共产品和服务、满足社会公众的需求、提高社