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“后税费”时代基层治理逻辑及方式 　　摘要：对一项重大惠农政策执行过程进行的分析表明，虽然税费改革后，国家与农民的关系进一步发生变化，但是中央与地方政府，尤其是县与乡的关系并没有发生根本变化。因此，国家对农村社会的治理方式也没有根本变化：基层政权在乡村治理中仍然扮演着重要而积极的角色，但其因执行某项惠农政策而与乡村社会形成的服务关系，依然具有很强的被动性。“目标管理责任制”下的公共政策执行方式具有强烈的运动式治理色彩，同时，基层机构的综合性设置及较低的专业化程度，还不能适应后税费时代农村事务越来越高的专业化要求。 　　关键词：“新农保”；基层政权；目标管理责任制；运动式治理 　　中图分类号：D616 　　文献标识码：A 　　文章编号：1007-5194（2012）05-0158-05 　　一、问题的提出及研究视角的选择 　　税费改革前，国家需要从农民手中汲取资源，从而需要强有力的基层组织来扮演“索取者”的角色。改革后，基层政府过去承担的农业税和“三提留五统筹”等相关收费的征缴任务取消了，农村计划生育工作也不再是“天下第一难”，乡镇政府的职能和角色开始受到普遍质疑。一些学者断言，乡镇不但没有转变为政府服务农村的行动主体，而且正在和农民脱离其旧有的联系，变成了表面上看上去无关紧要、可有可无的一级政府组织。村组干部则事实上退出了与农民生产生活基本服务密切相关的公共品供给的责任，他们完成的自上而下的任务往往与农民实际生产生活条件的改善并无关系。与此同时，取消农业税后，国家与农民的关系发生了巨大变化，从而也从根本上改变了县乡行为的逻辑。 　　这些文献从理论上探讨了基层政权在没有了农业税费征缴任务后的职能构建和转型，但是，对现实世界中基层政权的微观实践，以及其内部运作过程和机制的研究稍显不足。我们认为，要探讨税费改革后基层治理的特点，必须先从国家对农村治理方式的变化入手。本文将以2009年以来国家推行的新型农村社会养老保险（简称“新农保”）试点这一重大公共政策为案例基础，从“基层政权行为”的角度，通过分析国家的相关政策并观察政策???行中基层政权扮演的角色和推行政策中所采取的手段来考察这一问题。 　　在展开分析之前，有必要对“新农保”制度的由来和政策设计做一个背景描述。建立新型农村社会养老保险制度，是国家加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系努力的重要组成部分。“新农保”政策的主要内容包括：一是实行基础养老金和个人账户养老金相结合的养老待遇，国家财政全额支付最低标准基础养老金（凡年满60周岁的农村户籍老年人，每人每月55元）；二是实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资办法，地方财政对农民缴费实行补贴。中央财政对中西部地区最低标准基础养老金给予全额补助，对东部地区补助50％，以确保同一地区参保农民将来领取的基础养老金水平相同。地方财政也要对所有参保农民给予缴费补贴，补贴标准不低于每人每年30元。对农村重度残疾人等困难群体代缴部分或全部最低标准保险费，对选择较高档次标准缴费的农民给予适当鼓励；三是中央确定基本原则和主要政策，地方制订具体办法，对参保居民实行属地管理。 　　与1992年建立的农村社会养老保险制度（“老农保”）相比，在“新农保”筹资模式中，政府承担起了更多的责任。1992年，民政部颁发的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》规定了“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的资金筹集模式。但在实际运行中，由于农民个人缴费能力弱，集体补助几乎落空，国家也没有承担明确的财政责任。在主要采用个人账户基金储备积累的模式下，“老农保”几乎丧失了社会保险的性质，甚至沦为强制性个人储蓄。到1998年，大部分地区都出现了参保人数下降、基金运行困难的现象。而“新农保”制度采取的是个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式和基础养老金与个人账户养老金相结合的基本模式，明确了政府资金投入的原则和要求。 　　与近年来其他涉农项目一样，“新农保”承载的政策意向是，在希望农村公共物品供给以“财政+社区自助”的形式达成“两条腿走路”的均衡运作的同时，其政策已从“资源提取”转为“资源输入”。从实践措施看，政府反哺主要是中央政府或省级政府提供政策、资金，由县乡两级政府组织实施。 　　二、目标责任制下的基层治理方式 　　（一）运动式的治理策略仍然是基层治理的重要方式 　　所谓运动式治理，是指政府在短期内最大限度地动用公共资源特别是行政管理资源，集中人力、物力和财力，希望在尽可能短的时间里快速解决存在的疑难问题、完成某项任务或达到某种特定的目标。相关的宣传往往铺天盖地，相关的行动堪称轰轰烈烈。现场咨询会、悬挂横幅、张贴标语、发放宣传单等成为最常见的动员、宣传形式。 　　除个别省份以外，“新农保”基金由县（市）级政府统筹运营管理