论制度滞后与矿业腐败契合.docVIP

论制度滞后与矿业腐败契合 　　摘要：矿业领域的某些暴富与执行矿业制度导致的腐败有密切联系。通过实证分析发现我国矿业制度中，矿产物权的获取和矿业市场的准入这两项基本制度存在明显缺陷，只要依法实施就会“依法腐败”。源头反腐是对上游的实体制度进行合理变革，可通过国有矿产物权民事主体独立，严格矿业市场准入，实行矿业民主等几个方面重构我国矿业制度。 　　关键词：矿业；矿产物权；源头反腐败；市场准入 　　中图分类号：D630.9；F407.1 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2012）12-0067-07 　　一、矿业领域里的制度性腐败 　　反腐败的重心，由过去的事后惩治前移至事中监督发展到现在的事前预防，在预防腐败的认识上，又从制度的执行力度这一方面向制度本身的建设和完善递进。认识上的提升便能更彻底地暴露我国在制度建设方面存在的突出问题：制度设计操作性不强，一些原则性、抽象性、指导性条款难以把握；制度缺乏系统性，相互之间衔接不够，重叠、空白和冲突现象严重；制度缺乏预防性，惩罚性制度规定多，预防性制度规定少，等等。制度缺陷是腐败的温床，因此，普遍认同重视制度反腐是治本之策。[1] 　　由于经济体制改革还存在一定的死角，致使政治体制一些集权性机制顽固，成为“制度性腐败”的土壤。在矿业领域，由于封建性矿业制度的影响以及长期沿用原苏联模式，这两个因素的“共生性”问题迎合了计划经济体制而阻断了矿业制度的变革。现行的矿业制度不完善而存在明显的缺陷，成为强势者掠夺社会财富的一种体系内的腐败诱因：寻租机会往往容易得手，其途径便捷而且回报率高；体制内的制度性腐败有一定的正式理由甚至还“安全”，并不要冒多大风险。高收益、低风险的“矿业制度性腐败”还会导致制度内的监督功能失灵。矿业制度性腐败表现在许多方面，其中最主要的表现是矿业开发领域里矿产资源市场交易、矿业市场准入制以及矿业市场秩序监管过程等方面。这些方面的矿业制度滞后于市场经济的发展，而滞后出现的落差是导致寻租者获得非生产性超额利润的阶梯。从2002年起，矿业领域里的暴富以及由此孪生的腐败是不争的事实。但是，一时找不到制度滞后的关键点，也很难提出反腐败措施；即使找到了制度漏洞，在堵漏之前发生的事实也是“依法”腐败，对此缺乏惩治的依据。在导致腐败的旧制度变革之前，只要制度实施就必然产生寻租机会，腐败是制度缺口的副产品。那么，要依制度办事就会产生腐败，这种腐败属依法腐败。依法腐败与健全的制度实施产生的腐败根本不同，后者不是制度实施的必然而是规避制度的偶然。 　　中央提出在矿业领域里反腐败强调坚决严肃查处发生在群众身边的10大腐败问题时，将坚决治理矿产资源开发领域中的各种腐败排在10大腐败问题的第2位，强调“严肃查处违规审批探矿权、采矿权以及利用矿产资源开发整合谋取非法利益的案件，严肃查处矿产资源出让中违反有关规定和程序、低价出让或擅自变更开发规划的案件”。[2]中央的这一强调，基本上明确了矿业领域预防和反腐败的方向与任务。 　　二、矿业领域产生腐败的基本途径 　　现行矿业制度性腐败，源于矿业制度未能合理规范稀缺性资源的利用，因而为少数人提供了较多的寻租机会。这主要表现在两个方面：矿产资源交易与矿业市场进入管制。 　　当前反腐败的研究观点表明，将市场开发利用的土地、矿藏、森林、水域等有形资源及对市场进行准入管制的开发利用权、特许经营权等无形资源称为“公共资源”，提出公共资源配置是反腐败的重点。[3]按照这种倾向，这里的矿产资源交易与矿业市场进入管制应属于公共资源。其实，根椐物权原理，土地尤其矿产等有形物质资源归入公共资源，明显不妥当，违反了物权的平等性原则。作为矿产物权，与公共管理的无形资源（风、空气、公共安全等）在性质上有根本区别，显著特点在于对矿产资源物权的可排他性支配，能够清晰界定产权的则不能归入公共资源。公有性质不等于公共性质，“公共”包括了利益的大众享用。理论上经常被人将排他性支配的矿产物权归入公共资源，而公共资源“公地悲剧”与腐败是孪生关系。矿产资源物权具有稀缺性，而且随着经济的迅速发展，矿产资源相应地迅速升值，供求结构发生变化而愈加显得稀缺。稀缺性矿产物权应尽可能使产权边界清晰和让私人排他性支配，以便能够在市场通过价格信号进行公平竞争，以最高价格流向最能利用资源的能人手中，达到效用最大化。同时，矿产物权的稀缺性是市场外配置的根本条件。在否定或取代市场价格信号导向的市场外交易中，资源的稀缺性不能从价格中反映出来，只能从权力交易中表现出来。从制度经济学的角度，权力是指参与经济的能力，包括垄断者对市场所具有的支配力，以及公权力的直接调配力等。由权力强制配给，则物权“转让”时价格并不起作用，被称作市场外配置。矿产资源的市场外配置，主要是由公权力的政府在市场外配置稀缺的矿产物权。即使垄断