规制工具在我国政府管理实践中的应用_论文.docxVIP

规制工具在我国政府管理实践中的应用  [内容提要] 伴随着我国市场化改革的不断深入，作为政府治理工具中的一种——规制工具在我国政府管理实践中的地位与作用日渐凸显出来。然而，规制工具在我国政府管理实践中的应用效果并不尽人意。相反，实际运用过程中已出现了诸多的问题，文章对此展开了深入的分析，并提出了相应的解决之道，以期推进规制工具在我国政府管理实践的运用中取得更好的成效。  [关键词] 政府管理；规制工具；改革  一、我国政府规制的历史沿革：  所谓政府规制（Governmental Regulation），按照国内学者樊刚的观点是：“特指政府对私人经济部门的活动进行某种规制或规定，如价格规制、数量规制或经营许可等等”。[1]我国规制工具应用的背景与西方国家不同，这就决定了我国政府规制的目标、方式等也与西方国家相比有很大差异。纵观我国政府规制的发展历程，明显地呈现出三个不同的发展阶段：  第一阶段（建国后——1978年改革开放）：这一时期，我国实行的是典型的计划经济体制。政府对社会实行的是普遍而又全面的干预，政府的触角几乎延伸到社会的每一个角落。从经济领域而言，政府控制了企业的计划、生产、交换、分配等各个环节，企业几乎没有任何的自主经营权，微观经济主体所从事的一切活动都由政府来决定。政府规制的行为集中表现为计划经济体制下的直接命令和严格控制。政府几乎完全拥有并且直接经营具有自然垄断性质的公共事业（如城市供水、供电、煤气、公交、地铁）或产业（如邮政、电信、广播、电视、铁路运输、航空运输）。[2]而在国外，这些产业或者作为政府公司由政府按照公法体系来直接管理，或者政府依法对取得这些产业特许经营权的私人企业进行费率和其他方面的规制。  第二阶段（1978年——1992年十四大）：这是我国实行改革开放到探索建设社会主义市场经济体制的时期。这一时期的规制总体上是呈现出一种混合状态，既包含着为建立社会主义市场经济体制而制定的一些新的规则、制度和相关措施，又不可避免地带有原来计划经济体制所遗留的影子。其政府规制行为集中体现为打破了原先政府严格控制的坚冰，代之以放松规制的过程，同时，为保证新兴的市场经济体制能够行之有效的运行，又制定了各种相应的新规定。概而言之，就是以规制的方法放松规制。[3]  第三阶段（1992年—— 至今）：1992年党的十四大会议上明确地提出了我国经济体制改革的目标是要建立社会主义市场经济体制。此后，我国政府陆续出台一系列的改革措施和政策，加快了经济领域改革的步伐，尤其是在加入WTO的背景下，更是如此。一些传统的、具有自然垄断性质的公共事业或产业的规制已经逐步放开，部分行业内已初步形成了竞争的格局。但总体而言，这些目前这些行业的竞争依然是不充分的，而且其规制还有一个致命的缺点——即规制者同时又是行业的主管部门，这种集运动员和裁判员于一身的做法决定了其规制的效果是无法令满意的。因此，若要改善我国政府规制成效，就必须重新定位规制改革的目标——建立需求驱动、市场导向的制度安排，满足尚未满足的社会需求。[4]  二、规制工具在实践应用中存在的问题及其原因分析  （一）规制工具在实践应用中存在的问题  从我国政府规制工具应用现状来看，规制工具在政府管理实践应用中存在着诸多问题，既有类似于西方国家的一般性问题，又有源自于我国国情的特殊性问题，主要表现在以下方面：  1、政府的规制职能缺位。政府规制职能的缺位即指在需要行使规制职能的地方出现了政府缺位,市场失灵现象得不到抑制,社会福利水平下降。体制转轨过程中,规制缺位与政府职能转变落后于经济体制变革和市场经济的发展、政府行政资源的分配与市场需求产生错位等密切相关。在这期间,政府规制职能缺位主要表现在消费者保护、健康与卫生、环境保护等方面。体制转轨期间政府规制职能缺位的后果是严重的,如:产品质量低劣、假冒伪劣现象泛滥,环境严重污染得不到有效制止,消费者的生命安全受到严重威胁等等。  2、政府的规制能力不足。政府的规制能力不足是指政府虽履行了规制职能,但其能力落后于或无法满足市场经济提出的需求，从而大大降低了生产效率,使消费者利益受到严重损害。主要表现在两个方面：第一，规制难以消除和抑制市场上的垄断力量,造成被规制企业内部无效率，从而使得该行业患上垄断的弊病：降低效率并扼杀革新。[5]例如,邮政资费在不到20年的时间内上涨了10倍,邮政部门却仍然处于亏损状态。第二，产品和服务质次价高,严重侵害了消费者利益,大大降低了社会福利水平。据有关专家据有关专家1999年的研究,按照相对购买力平价而言,以美国的费率为基数,换算得到:中国的人均收入水平仅相当于美国的5%,却付出了40