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政府购买服务契约权力运作逻辑 　　摘要：文章以珠三角B市政府购买服务实践为基础，分析当前权力制约关系下的契约关系运行逻辑。首先，在契约关系缔结过程中，契约双方分为“统合主义”“互助式合作”“分利式合谋”“孵化式合作”四种类型。其次，契约双方在经济利益、价值观念、关键人物的管理风格、所在组织成熟度的不同导致双方关系维系表现不同。契约双方关系并不完全是纸面上的合同关系，还表现为事实上的支配与被支配的关系，体现了强烈的“街道统合主义”权力运作特征。政府购买服务能否达到政策预期效果，其关键在于是否能够建立均衡的利益团体博弈体制。 　　关键词：政府购买服务； 契约关系； 统合主义 　　中图分类号：C 916 文献标识码：A 文章编号：1671-623X（2013）04-0034-08 　　一、 引言 　　随着社会释放出来的服务需求日趋强烈，全国各地政府开始放开社会服务市场，不少地方政府采取购买社会服务的形式来满足弱势群体对社会服务的需要。以珠三角为例，深圳、东莞、广州等地的政府购买力度引人瞩目，但也反映出当前政府购买服务存在的问题。政府购买社会服务以合同进行规范，那么，购买双方的契约关系是如何达成的？存在什么样的契约关系？影响契约关系的因素主要有哪些？这些能否确保社会服务行业的长远发展？ 　　从现有文献来看，有不少学者从行政学、财政学、社会学等角度对政府购买服务进行分析。周正通过介绍英国、美国、澳大利亚、新西兰等国通过合同出租、公私合作、使用者付费和补贴制度等方式改革公共服务，认为我国公共服务改革应以市场化为取向寻求公共机制与市场机制的有机结合 。[1]周俊认为，政府购买公共服务应建立基于责任的风险防范框架，政府和供应商应分别加强合同管理和内部控制能力，公民应充分履行参与和监督权利。[2]明燕飞和刘江提出，要从公共就业服务购买合同的整合、运作和分离三个阶段出发来完善政府购买公共就业服务的合同制治理。[3]黎熙元提出要把服务成本和管理成本均列入预算范畴，并且需要节省成本激励和公开竞投两种机制以及服务质量和组织管理两种规范作为约束手段，来保障政府购买公共服务的预算效率、产生正面的溢出效应。[4]李海平以深圳政府购买社会服务为例，分析存在的问题，并提出建构政府购买服务的法律体系。[5]这些研究多集中在政府购买服务形式上的探讨，而较少关注到政府公共服务改革过程中各利益相关方之间的权力关系变化。 　　本文以珠三角B市政府购买服务实践为参照，从国家统合主义的视角出发， 透过政府购买服务合同之契约关系运行过程，来分析当前权力制约关系下的契约关系特质，以此来讨论推动双方建立适当的契约关系所需的条件及双方需要做出的努力。 　　需要说明的是，本研究采用案例研究法，对所收集的案例进行比较、分类、归纳。案例资料来源于本文作者所参与的社会服务项目评估资料。在2010—2012年，本文作者共参加过5个公开招投标的社会服务项目评标工作和10个以上社会服务项目评估的工作。按学术惯例，本文隐去案例的真实名称和出处。 　　二、研究的理论视角：统合主义 　　统合主义可被界定为一种利益代表体系，在此体系内，各组成份子被分别纳入单一性、强制性、非竞争性、层级指导安排与功能分化的有限部门中。这些部门为国家所认可或特许，同时也获得在其各自部门中独占代表性的保证，以交换其在领导人上的选择及需求和支持的表达上，需受国家的监督与控制。统合主义分为社会统合主义和国家统合主义。在社会统合主义中，国家机关与利益团体的关系架构，通常源于利益团体由下而上的自发性压力所追求的结果；而实施国家统合主义的政体里，两者的关系是由国家机关由上而下强加于诸利益团体之上的。在国家统合主义模式下，利益团体完全是依赖于国家且为国家所渗透的。社会团体多是依照官方的政策或政党的指示，由上而下扶持或鼓励而成立的。[6] 　　很显然，当前我国内地社会服务机构的发展正处在一个变革的转折点上。也就是说，由于传统的社会团体满足社会服务需求程度非常有限，政府寄希望于新型的专业化社会服务来满足社会服务需求，特别是弱势群体的社会服务需求，并希望动员社会资源来开展服务。专业化的社会服务手段被视为更有效地缓和社会矛盾、建设和谐社会的一种手段。政府开始尝试促进社会服务机构的发展，并向社会服务市场投放资金。在这个改革过程中，各种利益团体形成、博弈过程中各自的力量并不均衡。具体来说，与社会服务创新改革相关的利益团体有三大利益团体，分别是不同层级的政府（社会服务监管方）、不同发起背景下的社会服务机构（社会服务供给方）、不同程度的代表服务对象的利益团体（社会服务需求方）。现时的社会服务供给机制可以说兼有国家统合主义的强烈印迹和社会统合主义的初始萌芽。 　　从长远来看，社会需要有由下而上的利益团体来激发社会动力，释放社会活力